Acceso a la tutela judicial efectiva laboral en países de América del Sur
Resumen
El propósito de este trabajo de investigación es abordar el acceso a la tutela judicial efectiva laboral en América del Sur, específicamente en diez países de la región latinoamericana: la Argentina, el Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, el Estado Plurinacional de Bolivia, el Paraguay, el Perú, el Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela.
Esta investigación se encuadra cuatro apartados principales. El primer apartado abarca los conceptos introductorios y el recorrido de las fuentes normativas de tutela judicial laboral. En el segundo, se identifican y desarrollan los alcances, matices y tópicos que comprende el argumento expuesto. A continuación, el tercer apartado ofrece una revisión de las lecciones nacionales de cada uno de los países analizados. El cuarto proporciona información útil relacionada con la legislación aplicable a los tribunales del trabajo, a su estructura y funcionamiento, y las reformas producidas en época reciente; información oficial en relación a la duración de los procesos judiciales, los principales problemas de funcionamiento, y el tratamiento que se proporciona al acceso a la justicia del trabajo para grupos vulnerables.
La estructura de este estudio, a través de la evaluación de los sistemas de justicia laboral nacionales, acompaña a la reflexión y abre paso a posibles propuestas de avances y mejoras en los sistemas procesales laborales de los países comparados, permitiendo contribuir al derecho de tutela judicial efectiva laboral.
Para finalizar, el trabajo presenta las reflexiones finales y los posibles pasos a seguir en cada uno de los países seleccionados.
Introducción
Un estado democrático se caracteriza por el funcionamiento regular de su Poder Judicial. La administración de justicia no es solo un poder del Estado. En muchas ocasiones, es la última instancia a la que concurren los seres humanos al garantizar la existencia y efectividad de sus derechos y suprimir la violencia como recurso para dirimir las controversias entre los individuos y los grupos de una sociedad.
El Poder Judicial es, además, un elemento central dentro de un estado social y democrático de derecho. El derecho de fondo de carácter constitucional y supranacional convierte a la persona en sujeto portador de derechos humanos. En sus instrumentos esenciales del orden mundial y regional americano, la protección del trabajo en cualquiera de sus formas de realización o modalidad ocupa un lugar preponderante. Los derechos humanos laborales son aquellos derechos atribuidos a los individuos por su simple condición humana o de persona, y que se portan en el ámbito de la prestación del trabajo dependiente con fuente en normas de Derechos Humanos. Ese reconocimiento de derechos incluye a los específicos relativos al trabajo.1
Pues bien, todo derecho, pero en particular los derechos humanos laborales y los derechos asignados especialmente a los trabajadores, necesitan para su existencia misma, la posibilidad de reconocimiento y exigibilidad frente al Estado e inter partes por su condición, además, horizontal. Es inherente a la existencia del derecho, el poder acceder a su protección ante un órgano del Estado y lo que se conoce como el derecho de acceso a tutela judicial efectiva, un derecho humano de primera generación normativa. Pero es frente a los derechos fundamentales que tienen por objeto los seres humanos en condiciones de debilidad o vulnerabilidad, donde se representa con mayor énfasis ese derecho de concurrir ante un órgano estatal que venga a asegurar la existencia misma y la realización plena del derecho consagrado en normas internas e internacionales sobre derechos humanos y derechos laborales.
El presente estudio se focaliza en el derecho a tutela judicial efectiva en las relaciones de trabajo. Para otorgarle un cuerpo de partida, se enuncia ese concepto con el fin de apoyarlo, de forma inmediata, en las reglas jurídicas, estudios y jurisprudencia de diversidad de sistema sobre derechos humanos y de la Organización Internacional del Trabajo. De esos dos temas se desprenden un conjunto de subtemas o ítem alcanzados bajo el derecho fundamental en cuestión. Este trabajo requirió además de expertos de diez países y de fuentes oficiales y privadas disponibles, un panorama sinóptico del estado de la temática en los escenarios nacionales. De allí surgieron, finalmente, un conjunto de reflexiones y propuestas que se ponen a disposición para su posterior desarrollo por parte de operadores del derecho y la generación normativa.
Conceptos y fuentes de la tutela judicial efectiva laboral
Derecho a tutela judicial efectiva laboral
El derecho de acceso a tutela judicial efectiva laboral se define como el derecho de todo trabajador a, frente a un desconocimiento o controversia de derecho relativos a su condición, ser oído y atendido sin condicionamientos ni trabas económicas o de otro orden y a que su caso sea resuelto de modo sencillo, rápido o dentro de un plazo razonable, ante un tribunal competente, independiente, imparcial y especializado, mediante el pleno ejercicio del derecho de defensa y de acuerdo con la naturaleza del derecho sustancial, en igualdad de condiciones procesales y mediante una resolución suficientemente motivada en derecho. Se le agrega, el derecho a recurrir de modo amplio y sin limitaciones y al cumplimiento o ejecución del derecho reconocido de modo igualmente rápido. Asimismo, en la medida de que muchos conflictos son tratados en etapa prejudicial directa ante un empleador, ante órganos o tribunales administrativos o de otro orden, es igualmente obligatorio el respeto del derecho tutelar en esta instancia2.
Como se podrá constatar en el repaso de las fuentes jurídicas de este trabajo, la garantía de acceso a tutela judicial efectiva, incluye, haciendo especial referencia, la de carácter laboral, que aparece en las normas, la jurisprudencia y la doctrina internacional. El objetivo es verificar la efectividad de la atención que ese derecho humano exige en algunos sistemas procesales administrativos y judiciales nacionales, si el derecho de forma o procesal sigue y asegura el derecho de fondo, o se ofrece como un ritual vacío que causa un daño directo o indirecto a quienes ocurren ante los estratos judiciales, procurando el reconocimiento o reparación frente a un derecho desconocido o vulnerado. Si esto último ocurre, por un lado, se confirma una contradicción entre el reconocimiento a los trabajadores de derechos en normas fundamentales, y por otro, su desconocimiento total o parcial a la hora de su realización o frente a un conflicto cuando los sistemas procesales o administrativos no aseguran un derecho amplio y preciso de acceso a tutela judicial efectiva.
Advertidos de la fuerte evolución y avance en el derecho de acceso a tutela judicial efectiva en el ámbito laboral y los imperativos de la propia realidad, se constata que muchos países emprendieron reformas procesales laborales intentando garantizar plenamente este derecho. No solo se nota ese auspicioso proceso, sino también el avance en la ampliación de la facilitación del acceso a protección judicial a sectores y personas que hasta no hace mucho tiempo no figuraban en la agenda tutelar. Se pone el foco en la vulnerabilidad de las personas y grupos laborales para acercarles la justicia. Es una interesante ampliación de los derechos humanos de manera real y positiva.
Una de las razones fundamentales para la constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) fue la existencia de «condiciones de trabajo que entrañan tal grado de injusticia, miseria y privaciones para gran número de seres humanos, que el descontento causado constituye una amenaza para la paz y armonía universales»3. La injusticia de la falta de acceso a la tutela de la justicia de los Derecho del Trabajo, de modo efectivo y pleno, es también una afrenta a la paz y armonía universales.
Justicia del trabajo en el pasado y en el futuro
Los primeros movimientos legislativos nacionales sobre Derecho del Trabajo de finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX, tanto en Europa como en América, se preocuparon de incorporar procedimientos y órganos especiales destinados a velar por la aplicación y ejecución de los derechos. Por ejemplo, el proyecto de Ley Nacional de Argentina de 1904, lo pensó en dos categorías, la administrativa encargada de la vigilancia técnica y legal y la judicial. Se proyectaba crear Consejos de Conciliación y una Corte Central de Arbitraje, ambos de carácter tripartito.
En la época del largo alumbramiento del Derecho del Trabajo y su constitucionalización, Hugo Sinzheimer decía: «El derecho del trabajo solo puede operar si está disponible una tutela jurídica eficiente»; y ya en 1914 aludía a la creación de tribunales especializados mediante «garantías para que no perjudique a la parte pobre, tampoco afecte la prontitud del proceso ni se admita una responsabilidad general de la parte vencida por las costas del abogado de la parte contraía»4. La misma idea se registraba en el texto original de la Constitución Política del Estado de México de 1917, conocida como la primera constitución social. En la fracción XX del artículo 123 se señala: «Las diferencias o los conflictos entre el capital y el trabajo, se sujetarán a la decisión de una Junta de Conciliación y Arbitraje, formada por igual número de representantes de los obreros y de los patronos, y uno del Gobierno».
El artículo 427 del Tratado de Paz de Versalles de 1919, en la creación de la OIT, estableció bajo la célebre consigna de que «el trabajo no debe considerarse simplemente como mercancía o un artículo de comercio», estableciendo métodos y principios para la reglamentación de las condiciones de trabajo, entre estos se otorgó carácter de particular y urgente, que «cada Estado deberá organizar un servicio de inspección, que incluya mujeres, a fin de asegurar la aplicación de las leyes y reglamentos para la protección de los trabajadores».
Un siglo después, continuando la agenda hemisférica americana 2006-2015 relativa a la necesidad de lograr la efectividad de principios y derechos consagrados en convenios de la OIT5, la 19.ª Reunión Regional Americana Ciudad de Panamá (Panamá, 2-5 de octubre de 2018) aprobó la
¿Cómo construir un mejor futuro del trabajo? Para construir un mejor futuro del trabajo es necesario actuar en múltiples ámbitos. Por consiguiente, es necesario desarrollar las siguientes prioridades de política: […] iii) Las políticas para promover el respeto e implementar los principios y derechos fundamentales en el trabajo son esenciales. Con ese fin, proponemos: lograr una mejor adecuación de la legislación laboral y las prácticas nacionales con las normas internacionales del trabajo; fortalecer la administración e inspección del trabajo, y mejorar el acceso a una justicia laboral eficiente y efectiva y a mecanismos eficaces para la prevención y resolución de conflictos laborales.
En el mismo sentido, la Declaración del Centenario de la OIT para el Futuro del Trabajo (2019), una suerte de carta de navegación para la Organización, exhortó a todos los Miembros:
[…] a seguir desarrollando su enfoque del futuro del trabajo centrado en las personas mediante: […]. B. El fortalecimiento de las instituciones del trabajo a fin de ofrecer una protección adecuada a todos los trabajadores y la reafirmación de la continua pertinencia de la relación de trabajo como medio para proporcionar seguridad y protección jurídica a los trabajadores, reconociendo el alcance de la informalidad y la necesidad de emprender acciones efectivas para lograr la transición a la formalidad.
La Comisión Mundial sobre Futuro del Trabajo incluyó en el informe
Las instituciones del trabajo velan por que este vaya acompañado de libertad y dignidad, de seguridad económica y de igualdad de oportunidades. El propósito de estas instituciones es compensar la asimetría inherente a la relación entre el capital y el trabajo, y garantizar relaciones laborales justas y equilibradas. Constituyen los elementos básicos de las sociedades justas y comprenden, entre otros, la legislación, los reglamentos, los contratos de trabajo, las organizaciones de empleadores y de trabajadores, los convenios colectivos y los sistemas de administración del trabajo y de inspección laboral. Cuando están bien concebidos y se aplican, contribuyen además a que los mercados de trabajo y las economías funcionen mejor. Sin el desarrollo de estas capacidades institucionales, no se podrán desplegar plenamente las capacidades de las personas. El cumplimiento del contrato social depende de ellos.6
La Organización de las Naciones Unidas también adoptó entre los Objetivos de Desarrollo Sostenible, «Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible» (2015): el Trabajo decente y crecimiento económico (ODS 8) y Paz, Justicia e Instituciones Sólidas (ODS16). El primero comprende: Proteger los derechos laborales y promover un entorno de trabajo seguro y sin riesgos para todos los trabajadores, incluidos los trabajadores migrantes, en particular las mujeres migrantes y las personas con empleos precarios (ODS 8.8). El relativo a justicia implica: Promover el estado de derecho en los planos nacional e internacional y garantizar la igualdad de acceso a la justicia para todos (ODS 16.3), ya que, según esa agenda, «la falta de acceso a la justicia implica que los conflictos quedan sin resolver y que las personas no pueden obtener ni protección ni reparación»7.
Como puede verse, en el pasado, el presente y el futuro del mundo del trabajo la cuestión de la tutela judicial concreta de los derechos sociales y laborales, en particular, ocupa un sitial de preferencia en la cultura y las ideas dominantes en el mundo del trabajo a nivel global.
El presente estudio se propone abordar sistemáticamente el tema de acceso a la tutela judicial efectiva laboral mediante un recorrido sobre las fuentes jurídicas de tres sistemas, el sistema de las Naciones Unidas, el sistema de la OIT y el sistema Interamericano de Derechos Humanos. A partir de esas fuentes, considerar sus aspectos conceptuales, incluyen la ampliación de ámbito de aplicación a sectores vulnerables. Sigue la sistematización, la sinopsis de los panoramas de los países comparados y la evaluación de los lineamientos y posibles propuestas.
Fuentes de la noción de acceso a la justicia laboral
El abordaje de fuentes
De considerarse todas las fuentes jurídicas de posible aplicación al tema, el análisis sería sumamente profuso y diversificado. Por este motivo, se planteó el estudio seleccionando tres sistemas que se consideran de particular relevancia aunque, obviamente, no excluyentes de otros creados y en pleno despliegue de actividad normativa dentro de la región europea o africana e inclusive dentro de la propia área en la que se centra el estudio, América del Sur, como es el caso del MERCOSUR.
El procesamiento de fuentes se centra en instrumentos positivos y la labor de los órganos de control de los sistemas considerados a lo que se suma jurisprudencia interamericana.
Se previene que el recorrido será seguramente parcial y no exhaustivo. Se pretende que sirva como una guía para contribuir a comprender y sistematizar las ideas centrales de informe.
El Sistema de Derechos Humanos de las Naciones Unidas
Varios instrumentos normativos internacionales institucionalizan el derecho a acceso a tutela judicial efectiva. El artículo 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos indica: «Toda persona tiene derecho recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley». El artículo 28 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) amplía esos conceptos. En esa dirección y en términos generales, la Asamblea General de las Naciones Unidas, tiene adoptados principios y directrices relativos al derecho al acceso a la justicia de las víctimas de violaciones a derechos humanos9 y a la independencia e imparcialidad de la judicatura10.
Más específicamente, el Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) comprende las garantías judiciales en sus artículos 6 y 711 relativos a los derechos humanos laborales. En efecto, conforme la Observación General núm. 18 (2005) del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales relativo al mencionado artículo 6 establece obligaciones especiales de los Estados. Se dice en este instrumento:
Al igual que todos los derechos humanos, el derecho al trabajo impone tres tipos o niveles de obligaciones a los Estados Partes: las obligaciones de
Se añade: «Toda persona o grupo que sea víctima de una vulneración del derecho al trabajo debe tener acceso a adecuados recursos judiciales o de otra naturaleza en el plano nacional»13.
A su turno, la Observación General número 23 (2016) sobre el derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias (artículo 7 del PIDESC), establece como obligaciones generales de los Estados:
Toda persona que haya sido objeto de una vulneración del derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias debería tener acceso a recursos judiciales efectivos u otros recursos apropiados, incluida una adecuada reparación, restitución, indemnización y satisfacción o garantías de no repetición […]. Los Estados deberían examinar y, de ser necesario, reformar su legislación y sus códigos de procedimiento para garantizar el acceso a la reparación, así como las garantías procesales. La asistencia jurídica para la obtención de reparación debería estar disponible y ser gratuita para quienes no puedan pagarla14.
Se agrega también: «Los Estados partes deben establecer un marco adecuado de supervisión y rendición de cuentas garantizando el acceso a la justicia u otras vías de recurso efectivas»15.
Otros instrumentos específicos, como la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (1990) aluden a los derechos laborales y su protección.
El Sistema normativo de la Organización Internacional del Trabajo
La preocupación por la efectividad y operatividad de las normas de protección de los trabajadores comprende una variedad de conceptos e instrumentos esenciales. En la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo y su seguimiento (1998) se propuso “hacer plenamente efectiva la presente Declaración” en su artículo 4 mediante “un seguimiento promocional, que sea creíble y eficaz”16. Tras el debate de la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) de 2013 sobre el diálogo social, el Consejo de Administración de la OIT respaldó a la Oficina Internacional del Trabajo para «identificar los principios rectores para la gestión eficaz de las denuncias laborales individuales, reconociendo la diversidad entre los sistemas nacionales»17.
Uno de los instrumentos más antiguos y fundamentales de la OIT, el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), establece en su artículo 25 la necesidad de la eficacia y estrictez en las sanciones18: En el
[…] como la vulnerabilidad de la gran mayoría de las víctimas de trabajo forzoso tiene repercusiones considerables en la medida en que pueden ejercer sus derechos, los Estados deben hacer todo lo que esté a su alcance para proporcionar los recursos necesarios a los servicios de la inspección del trabajo, las fuerzas del orden y las autoridades judiciales a fin de identificar las prácticas de trabajo forzoso, poner término a las mismas, enjuiciar a los responsables, imponer sanciones administrativas, penales y económicas acordes con la gravedad de la violación y, por último, garantizar la asistencia efectiva y la indemnización de las víctimas por los daños que hayan sufrido20.
En otro orden, la CEARC remarca respecto de Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), que «los problemas más graves que se plantean frecuentemente se refieren a la lentitud de los procedimientos administrativos y judiciales en los casos de discriminación o injerencia antisindicales y a la falta de sanciones suficientemente disuasorias»21. Asimismo, en materia de derechos colectivos incorporados en convenios fundamentales, el Comité Libertad Sindical (CLS) ha indicado:
Constituye uno de los derechos humanos fundamentales que las personas detenidas sean presentadas sin demora ante el juez correspondiente y, en el caso de los sindicalistas, la protección contra la detención y el encarcelamiento arbitrarios y el derecho a un juicio justo y rápido figuran entre las libertades civiles que las autoridades deberían asegurar para garantizar el ejercicio de los derechos sindicales en condiciones normales.
Dichos procedimientos deben ser resueltos rápidamente y sin demora22.
El acceso a tutela judicial efectiva es inherente a la vinculación entre los derechos sindicales y las libertades civiles. La Conferencia Internacional del Trabajo (CIT), en la Resolución sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles, 1970, una vez sentado este nexo, destacó las siguientes libertades consideradas esenciales para el ejercicio normal de los derechos sindicales:
a) el derecho a la libertad y a la seguridad de la persona y a la protección contra la detención y la prisión arbitrarias; b) la libertad de opinión y de expresión y, en particular, de sostener opiniones sin ser molestado y de investigar y recibir información y opiniones, y difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión; c) el derecho de reunión; d) el derecho a proceso regular por tribunales independientes e imparciales, y e) el derecho a la protección de la propiedad de las organizaciones sindicales23.
En lo relativo al Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), de la OIT, la CEACR apuntó que aprecia la legislación que incluya, entre otras previsiones: «establecer un mecanismo accesible de solución de conflictos; prever sanciones disuasorias y recursos apropiados; cambiar o invertir la carga de la prueba; conceder espacios para la adopción de medidas de acción afirmativa; y prever la adopción y aplicación de políticas o planes en materia de igualdad en el lugar de trabajo, así como la compilación de datos pertinentes en diferentes niveles»24.
Además, acerca del Convenio núm.158 sobre la terminación de la relación de trabajo, la CEACR recordó más de una vez que la necesidad de fundamentar el despido en una causa justificada es el elemento normativo fundamental del convenio:
La CEACR señaló que la piedra angular de las disposiciones del Convenio es el requisito de que la terminación se fundamente en una causa justificada relacionada con la capacidad o la conducta del trabajador o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio. A este requisito se suma la prohibición de terminar la relación de trabajo por una serie de motivos especificados en el artículo 5, varios de los cuales están relacionados con otros convenios o principios y derechos fundamentales en el trabajo. En opinión de la CEACR, el hecho de que la ausencia temporal por motivo de enfermedad o lesión no constituya una causa justificada de terminación de la relación de trabajo puede considerarse un motivo similar a los que se enumeran en el artículo 5 del Convenio25.
El Convenio sobre la violencia y acoso, 2019, (núm. 190), se ocupa especialmente de su control y del acceso a tutela judicial efectiva. Hay que tener en cuenta que los casos de violencia y acoso no se presentan frecuentemente de manera abierta y explícita. Más bien, sus prácticas son ocultas o veladas y las propias víctimas eluden denunciar su condición. Todo derecho y su desconocimiento merecen las vías apropiadas para garantizar su existencia. El Convenio núm. 190, en su artículo 10, obliga a los Estados a adoptarlas, entre otros recursos: «garantizar un fácil acceso a vías de recurso y reparación apropiadas y eficaces y a mecanismos y procedimientos de notificación y de solución de conflictos en los casos de violencia y acoso en el mundo del trabajo, que sean seguros, equitativos y eficaces», con señalamientos específicos de carácter judicial26.
En la Recomendación sobre la violencia y el acoso, 2019 (núm. 206), a su vez aparece en su artículo 14 que las vías de recurso y reparación podrían comprender:
El artículo 16 de dicha Recomendación precisa que:
[…] los mecanismos de presentación de quejas y de solución de conflictos en casos de violencia y acoso por razón de género mencionados en el artículo 10,
El Convenio núm. 190 plantea un serio desafío a la Justicia del Trabajo, que debería, obviamente, dar respuesta eficaz, pronta y justa a las víctimas de violencia y acoso laboral. Si esto no ocurre, se producen no solo situaciones de clara privación de acceso a tutela judicial efectiva, sino también, las posibles fugas del sistema especial de justicia para los trabajadores hacia otros estamentos del estado27.
Finalmente, desde 2008 y a partir de la
El Sistema Interamericano de Derechos Humanos
El Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) de la Organización de los Estados Americanos (OEA) posee como instrumentos fundamentales: la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948), la Carta de la OEA (1948), la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) (1969), y en materia de derechos económicos sociales y culturales, el Protocolo de San Salvador (1998), sin perjuicio de otras declaraciones y normas sobre derechos humanos.
Asimismo, sus instituciones más importantes son la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH) y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).
En este capítulo se repasan los instrumentos, estudios, informes, opiniones consultivas y jurisprudencia vinculada con el derecho de acceso a la tutela judicial efectiva en materia social y en particular de Derecho del Trabajo.
Normas
Según la CIDH, la CADH consagra los derechos económicos, sociales y culturales en su artículo 26 remitiendo a la Carta de la OEA, la que, a su vez, en sus artículos 34,
Asimismo, el SIDH tiene en vigencia varios instrumentos que hacen referencia directa a la tutela judicial efectiva en general. La Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, 1948, prescribe en su artículo XVIII: “Toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente”, al que se agrega el derecho a petición del artículo XXIV31.
En lo primordial para este estudio, ya la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales adoptada como Declaración de los Derechos Sociales del Trabajador por la IX Conferencia Internacional Americana, celebrada en Bogotá en marzo de 1948, establecía en su artículo 36: «En cada Estado debe existir una jurisdicción especial de trabajo y un procedimiento adecuado para la rápida solución de los conflictos». Esta disposición se compadece con el referido artículo 45 i), de la Carta de la OEA que obliga a acompañar los derechos laborales consagrados en la norma con «disposiciones adecuadas para que todas las personas tengan la debida asistencia legal para hacer valer sus derechos».
Más tarde, la CADH comprendió el derecho a tutela judicial efectiva en materia especifica como la laboral, según su artículo 8: «1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter». Esta norma se complementa con el artículo 25, que indica: «1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales […]».
La Convención Interamericana Contra toda Forma de Discriminación e Intolerancia, 2013, indica en su artículo 10: «Los Estados Partes se comprometen a asegurar a las víctimas de la discriminación e intolerancia un trato equitativo y no discriminatorio, la igualdad de acceso al sistema de justicia, procesos ágiles y eficaces, y una justa reparación en el ámbito civil o penal, según corresponda».
En el informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), «Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho de las américas», 2013, se ratifica que la CADH y la Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre afirman el derecho de cualquier persona a acceder a un recurso judicial sencillo y eficaz ante denuncias de violaciones a sus derechos, así como la obligación de los Estados de actuar con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar y reparar estos hechos.
La misma CIDH, en el informe
Específicamente en materia de violencia de género, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belém do Pará) comprende en su artículo 2 la violencia en el lugar de trabajo. Le instituye a la vez, en el artículo 4, el «reconocimiento, goce, ejercicio y protección de todos los derechos humanos y a las libertades consagradas por los instrumentos regionales e internacionales sobre derechos humanos» lo que comprende entre otros, «el derecho a un recurso sencillo y rápido ante los tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos» (artículo 4,
Jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos relativa al acceso a la justicia en cuestiones de trabajo
La producción jurisprudencial de la CorteIDH es, desde su fundación en 1979, muy vasta y variada, conforme a la competencia material otorgada por la CADH y otros instrumentos específicos sobre Derechos Humanos del continente. En esa labor, se destaca una importante cantidad de sentencias que han resuelto sobre cuestiones de relaciones de trabajo fundadas en el reconocimiento del derecho de acceso a tutela judicial efectiva. En época más reciente, se ha pronunciado de modo directo sobre derechos laborales incluidos en normas de Derechos Humanos, como se aprecia en el recorrido sinóptico que se desarrolla a continuación.
En el
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En definitiva, se sostuvo que, aparte del desarrollado derecho al trabajo, se encontraban afectados los derechos a la libertad de pensamiento y expresión, a las garantías judiciales, a la libertad de asociación, a la adopción de disposiciones en el derecho interno y al acceso a la justicia según los artículos 13, 8, 25, 26, 16, 1.1 y 2 de la CADH.
Igualmente, en el
Finalmente, en el
En suma, hasta en el
Alcances y tópicos del derecho de acceso a tutela judicial efectiva laboral
Introducción
En la primera parte de este estudio se ha realizado un análisis general sobre el concepto de acceso a tutela judicial efectiva en el campo de las relaciones de trabajo. Para dar sustento suficiente a la delimitación conceptual de los tópicos que comprende, se ha realizado una revisión a fuentes jurídicas de tres sistemas sobre derechos humanos. Es ahora el turno de delimitar varios aspectos que hacen la sustancia del derecho en cuestión, se trata de ampliar algunas definiciones, así como de detallar las aristas que se aluden bajo este derecho, es decir, la extensión a situaciones o contingentes particulares y la ampliación constante que se verifica a nivel de grupos vulnerables en su relación con la justicia laboral. Seguramente se trata de una revisión parcial, pero que consigue notables avances sustanciales en la materia.
Un derecho, una acción y un proceso idóneo
Si existe un reconocimiento de derechos humanos de fondo, debe haber una acción idónea para protegerlos. En materia de derechos fundamentales, ese recurso debe asegurarse mediante el derecho a la tutela judicial efectiva, según el Sistema Interamericano de protección de los derechos humanos (SIDH), o el derecho a un recurso efectivo según el Sistema Europeo de Derechos Humanos36. En conceptos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), en su trabajo
Como se señala a texto expreso en ese instrumento, el derecho a tutela judicial efectiva es particularmente relevante cuando se dirimen cuestiones relativas a temas laborales en los que los objetos jurídicos que se protegen son cuestiones alimentarias vinculadas con despidos (por ejemplo, la readmisión, indemnizaciones u otro reclamo), haberes o indemnizaciones; asistencia médica o farmacéutica, prótesis, etc. o reparaciones por siniestros laborales. No solo en asuntos de carácter individual, sino igualmente cuanto se trata de aquellos de naturaleza colectiva, como los relativos al reconocimiento de la libertad sindical asociativa externa o interna, la negociación colectiva y el ejercicio de la huelga, como derechos fundamentales consagrados en instrumentos esenciales de sistemas mundiales y regionales sobre derechos humanos y de la OIT37.
La incorporación del trabajador a una estructura empresaria cuya organización, regulación y control ejerce el principal en la vinculación, obligan a atender especialmente la posibilidad de que pueda ejercer el amparo de sus derechos negados, vulnerados o alterados de manera eficaz. Si bien los derechos de fondo aparecen reconocidos por la legislación, estos pueden resultar limitados por la imposibilidad de acceder a la tutela procesal adjetiva, plena, oportuna y eficaz. El reconocimiento y ejecución de derechos laborales, es tan clave como la existencia misma del derecho38.
El concepto de derecho de acceso a tutela judicial efectiva tiene su componte primordial en el ejercicio del derecho a presentar reclamaciones y al debido proceso, y del derecho de defensa entre las partes durante el desarrollo del vínculo de poder. El poder asimétrico del vínculo laboral obliga a reglamentar el poder disciplinario e inclusive de organización y dirección del empleador para garantizar que los trabajadores puedan ejercer su derecho a reclamar o impugnar sanciones y disposiciones que puedan encubrir trato violento, abusivo, disciplinario, represalias, etc. De otro modo, el acceso a la tutela judicial efectiva se convierte en ilusorio. La acción desaparece antes de llegar a un tribunal y se lesiona un derecho humano como lo es el derecho de defensa en cualquier tipo de procedimiento39. Por ejemplo, tal como indica la OIT en el Convenio sobre la terminación de la relación de trabajo 1982 (núm. 158), este acto debería ser motivado y precedido del ejercicio del derecho de defensa y ciertamente recurrible (artículos 4 a 10) y en el Convenio sobre la violencia y el acoso, 2019 (núm. 190), el seguimiento y control sobre la aplicación de la legislación nacional relativa a la violencia y el acoso en el mundo del trabajo, comprende indicaciones muy detalladas para la protección de las víctimas en sus reclamaciones e inclusive ante posibles represalias (artículo 10).
Fondo y formas
El derecho a una tutela efectiva no se agota en la puerta de la oficina o del estrado judicial. El derecho de fondo laboral sería un efímero y evanescente papel sin la existencia de un modo, un procedimiento o un ritual que lo asegure desde su núcleo protectorio de la situación del más débil en la relación que le da origen. Es decir, una vinculación desequilibrada y propensa a la imposición del poder de uno, el más fuerte, sobre otro, el más débil.
El SIDH ha establecido la obligación de remover los obstáculos en el acceso a la justicia que tengan origen en la posición económica de las personas ya que los trabajadores suelen encontrar ese impedimento. Además, fija la obligación de proveer servicios jurídicos, en algunos casos gratuitos, a las personas sin recursos, a fin de evitar la vulneración de su derecho a las garantías judiciales y a la protección judicial efectiva considerando los costos del proceso, judicial o administrativo y la localización de los tribunales como factores que también pueden redundar en la imposibilidad de acceder a la justicia y en la consecuente violación del derecho a las garantías judiciales40.
La intervención administrativa y judicial parte de la necesidad del Estado de actuar en las relaciones privadas, protegiendo los derechos de fondo. La inspección de trabajo o la llamada «policía del trabajo» es un instrumento administrativo del Estado para garantizar la efectividad o cumplimiento de la norma de fondo. El acceso a la acción administrativa o judicial no constituye una garantía formal, más bien implica la garantía de que pueda hacerse valer eficazmente el derecho omitido o trasgredido, según la sustancia de este derecho.
En ocasiones, la justicia del trabajo puede ser objeto de presiones destinadas a cambiar o modificar sus posiciones o derivarlas a otros fueros no especializados41. Por ello, el derecho aquí tratado comprende el acceso a un juez o tribunal competente, independiente, imparcial y especializado. Conforme lo tiene establecido las Naciones Unidas «Todas las instituciones gubernamentales y de otra índole respetarán y acatarán la independencia de la judicatura» y «Los jueces resolverán los asuntos que conozcan con imparcialidad, basándose en los hechos y en consonancia con el derecho, sin restricción alguna y sin influencias, alicientes, presiones, amenazas o intromisiones indebidas, sean directas o indirectas, de cualesquiera sectores o por cualquier motivo»42.
A este derecho humano se agregan la publicidad de los procesos, la asistencia letrada o asesoramiento técnico, la inexistencia de dilaciones indebidas o plazo razonable en los procesos, la posibilidad de incorporación de prueba, su aseguramiento, la ejecución de las resoluciones y un proceso laboral sin demora excesiva43. El concepto llega al derecho a la tutela administrativa efectiva como integrativo del mismo rango de protección jurídica44.
El acceso libre e inclusive protegido a la justicia, así como la efectividad del derecho, esto es, que no quede desvirtuado por los vaivenes, restricciones y demoras del proceso, hace la existencia misma y la efectividad del derecho de fondo. Entre los mecanismos o técnicas destinadas a garantizar la acción judicial en lo social, se encuentra la obligación de proveer servicios de asistencia jurídica gratuita, evitar los costos del proceso y las facilidades para acceder al servicio de justicia45. No obstante, como se verá más adelante, son insuficientes y, en los últimos años, se ampliaron en varios aspectos tanto al momento del ingreso al proceso judicial como en su transcurso y hasta su completa finalización.
Pautas para un efectivo acceso a la justicia
Como ya se ha mencionado, el reconocimiento del derecho que aquí se analiza no es meramente formal, no comienza ni se agota en la apertura del proceso administrativo o judicial, requiere un examen amplio que comprende diversidad de aspectos del proceso. Aquí se tratan algunos de los puntos críticos más relevantes.
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El derecho al plazo razonable y debido proceso administrativo
La garantía del debido proceso legal en sede administrativa comprende el derecho al plazo razonable del proceso administrativo. En este sentido, es de destacar que existen circunstancias propias del diseño y el funcionamiento de los mecanismos de determinación de derechos, que tienen efecto directo sobre los mismos. A la vez, se agrega en este mismo plano administrativo la igualdad de armas en el proceso, y la adecuada revisión judicial de las decisiones administrativas46. Esta garantía comprende una audiencia de determinación de derechos, el derecho a la representación legal, la notificación previa sobre la existencia del proceso, el derecho a contar con una decisión fundada, la publicidad de la actuación administrativa, el derecho al plazo razonable del proceso administrativo y el derecho a la revisión judicial de decisiones administrativas.
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El debido proceso legal en sede judicial
Según la jurisprudencia del SIDH «los Estados tienen la obligación de diseñar y consagrar normativamente recursos efectivos para la cabal protección de los derechos humanos, pero también la de asegurar la debida aplicación de dichos recursos por parte de sus autoridades judiciales […]», concretamente, «los recursos deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal»47. En ese sentido, «al haber una relación directa entre la idoneidad del mecanismo judicial y la integridad de los derechos económicos, sociales y culturales, la fijación de un plazo razonable de los procesos en materia social, la efectiva igualdad de armas en el proceso, y la adecuada revisión judicial de las decisiones administrativas, entre otras cuestiones, representan un camino para la exigibilidad de estos derechos»48.
En cuanto a los elementos que componen el debido proceso legal en sede judicial, la CIDH señala:
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El principio de igualdad de armas
Durante el proceso, es frecuente que la disímil situación social o económica de las partes litigantes impacte en una desigual posibilidad de defensa en juicio. La desigualdad procesal puede darse también en el litigio de casos vinculados a derechos sociales frente al Estado, como resabio de las posiciones tradicionales del derecho administrativo que suelen conferir privilegios al Estado en su relación con los administrados. Por ello, debe reconocerse al principio de igualdad de armas entre los elementos integrantes de la garantía del debido proceso legal (párr. 185)49.
En un proceso en el que se ventilan derechos sociales, el resguardo de este principio es, sin duda, un punto relevante en toda estrategia de defensa. El SIDH ha identificado al principio de igualdad de armas como componente integrante del debido proceso legal y ha comenzado a delinear estándares con miras a su respeto y garantía50. En la Opinión Consultiva 16 de 1999,
En este sentido, el tribunal destaca:
En opinión de esta Corte,
La igualdad de armas en el proceso deviene del derecho del fondo en cuestión implica la implementación de reglas igualadoras en materia de prueba, como son los sistemas de cargas dinámicas, cargas diferenciales o la inversión de la carga de la prueba. Como se indicó en la Recomendación sobre la violencia y acoso en el trabajo, 2019 (núm. 206), en los mecanismos de presentación de quejas y de solución de conflictos en casos de violencia y acoso por razón de género, mencionados en el artículo 10,
Pero además de estas previsiones, también deberían incluir la facilitación de la prueba, la protección de los testigos, la especial valoración de la prueba confesional de trabajadores, el resguardo y acceso a la información y documentación en poder del empleador, la indemnidad o imposibilidad de instrumentar represalias con motivo del ejercicio de reclamos o acciones directas, administrativas o judiciales, entre otras medidas protectorias procesales52.
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Los alcances de la revisión judicial de decisiones administrativas
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Como se ha esclarecido anteriormente, el derecho a tutela judicial efectiva comprende la revisión judicial de decisiones administrativas como garantía del debido proceso legal, que guarda íntima relación con la protección de derechos económicos, sociales y culturales53 y con el derecho de forma y de fondo. En tal sentido, las resoluciones administrativas que causan efectos de fondo, ya sean dictadas por la propia administración o por organismos dotados de facultades jurisdiccionales, deben actuar con imparcialidad e independencia y estar sujetos a control judicial amplio, suficiente y ante la justicia especializada en lo laboral54.
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El derecho a contar con una decisión fundada sobre el fondo del asunto
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El SIDH «también ha tomado posición en relación con la extensión y alcances de las decisiones judiciales. Se ha referido así al derecho a contar con una decisión fundada en sede judicial que refleje un análisis relativo al fondo del asunto»55. La CorteIDH aludió a ese concepto en varios precedentes56 e insistió en el
Este Tribunal ha sostenido que el deber de motivación es una de las debidas garantías incluidas en el artículo 8.1 para salvaguardar el derecho a un debido proceso. Es una garantía vinculada con la correcta administración de justicia que protege el derecho a ser juzgado por las razones que el derecho suministra, y otorga credibilidad de las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática. Las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias. En este sentido, la argumentación de un fallo y de ciertos actos administrativos debe permitir conocer cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad. Por ello, el deber de motivación es una de las «debidas garantías» incluidas en el artículo 8.1 para salvaguardar los derechos a un debido proceso y de acceso a la justicia, en relación con el artículo 25 de la Convención (párr.120).
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El derecho al plazo razonable del proceso
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La rapidez procesal, es otro de los componentes
[…] la razonabilidad del plazo debe apreciarse en relación con la duración total del proceso, desde el primer acto procesal hasta que se dicte sentencia definitiva, incluyendo los recursos de instancia que pudieran eventualmente presentarse. De acuerdo con el artículo 8.1 de la Convención y como parte del derecho a la justicia, los procesos deben realizarse dentro de un plazo razonable, por lo que, en atención a la necesidad de garantizar los derechos de las personas perjudicadas, una demora prolongada puede llegar a constituir, por sí misma, una violación de las garantías judiciales57.
La CIDH y la CorteIDH han identificado ciertos criterios con miras a evaluar la razonabilidad del plazo de un proceso. Se trata de:
En el caso particular de las contiendas de trabajo, la CorteIDH estableció en el
Sobre la base del derecho a proceso equitativo y plazo razonable establecido en el artículo 6 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha tomado en cuenta la complejidad del asunto, la conducta de las partes y de las autoridades y la importancia de lo que está en juego para el accionante59. En cuestiones laborales ha requerido particular diligencia y dictado jurisprudencia particular60.
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Alcances particulares para un acceso efectivo a la justicia
Se tratan a continuación algunos alcances particulares del derecho bajo análisis, sea por el tipo de acción o instancia del proceso, sea por el o los sujetos o colectivos que detentan las acciones sobre derechos sociales que pretenden hacerlas valer ante la justicia del trabajo.
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Acciones colectivas
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El derecho a tutela judicial efectiva laboral se extiende a las afectaciones colectivas de derechos humanos ya que los derechos sociales “tienen una clara dimensión colectiva y su vulneración suele presentarse como afectación de grupos o colectivos más o menos determinados”61. Asimismo, la CIDH ha destacado la necesidad de garantizar el procedimiento expedito del amparo y ha establecido que «un elemento esencial de la efectividad del recurso es su
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Medidas urgentes
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Además, el acceso a tutela judicial efectiva comprende el dictado de medidas precautorias, provisionales o cautelares y, en general, recursos judiciales sencillos y rápidos para la tutela de derechos, con miras a impedir que las violaciones se prolonguen en el tiempo64.
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Acciones especiales en derechos fundamentales
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Los casos en que se procure el reconocimiento de derechos fundamentales o derechos humanos laborales no deberían tramitarse como procesos ordinarios con plazos normales, sino trámites especiales urgentes de carácter ejecutivo o sumario destinados a dar respuesta pronta y eficaz conforme el derecho de fondo que se debate.
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Ejecución de sentencias
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El derecho en cuestión se extiende al desarrollo de mecanismos adecuados de
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Grupos excluidos de acceso a la justicia del trabajo
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El acceso a tutela judicial efectiva laboral debe ser igualitaria y alcanzar al universo de trabajadores, cualquiera sea su vinculación laboral y aun a quienes no poseen nexo dependiente, es decir, trabajadores auto-emprendedores, autónomos, informales, trabajadores de cuidado, etc
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Trabajadores del Estado y recortes de acceso a tutela judicial efectiva
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En Latinoamérica, los trabajadores del Estado representan, según los países, entre un 20 y un 30 por ciento del total de empleados66. Según el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), los Estados deberán adoptar medidas concretas para garantizar a los empleados públicos una protección adecuada contra todo acto de discriminación antisindical, y a las organizaciones de empleados públicos una protección adecuada contra todo acto de injerencia de las autoridades públicas en su constitución, funcionamiento y administración lo dispuesto en los (artículos 4 y 5). Además, en la solución de conflictos, «se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados» (artículo 8) y, «los empleados públicos, al igual que los demás trabajadores, gozarán de los derechos civiles y políticos esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical» (artículo 9).
La CEACR señala que, en lo relativo al despido, los procedimientos específicos que se aplican a los empleados públicos prevén también, por lo general, una mayor protección en comparación con el sector privado, que gozan de la existencia de procedimientos previos con respeto de los derechos del empleado afectado. A dicha protección se suma, en ocasiones, la participación de representantes sindicales o de los trabajadores67.
Sin embargo, a la vez previene sobre «el problema concreto de los trabajadores bajo un régimen jurídico no estatutario contratados por el Estado, que no disfrutan del mismo nivel de seguridad en el empleo que los funcionarios públicos y suelen estar bajo el mismo régimen que los trabajadores del sector privado»; los regímenes de «subcontratación para ocultar una auténtica relación de trabajo en el sector público o en los casos en que se emplea sistemáticamente a funcionarios que pueden ser nombrados y destituidos en cualquier momento para cubrir puestos de desempeño permanente que no sean necesariamente puestos de confianza o de alta responsabilidad jerárquica o política (párr. 96); la legislación de algunos países «que permite al Estado poner unilateralmente término a la relación de empleo con un empleado público — en particular, los trabajadores contractuales o con un estatuto de libre nombramiento y remoción — sin causa justificada mediante el pago de una indemnización prevista por la ley, incluso si el motivo real de la destitución o despido es su afiliación o sus actividades sindicales» (párr. 110).
De ahí que, en virtud del concepto de «protección adecuada» del art. 4, 1 frente a despidos antisindicales, según la CEACR, «son compatibles con el Convenio los ordenamientos jurídicos que contemplan: i) medidas preventivas; ii) una indemnización y sanciones suficientemente disuasivas; y/o iii) la readmisión del empleado público despedido por motivo de afiliación sindical o actividades sindicales legítimas con una indemnización de carácter retroactivo». Pero a la vez indica que la lentitud excesiva de los procedimientos de readmisión y el incumplimiento de las resoluciones judiciales por las que se ordena la readmisión de sindicalistas despedidos constituyen, a juicio de la Comisión, restricciones graves al ejercicio de los derechos sindicales 68 y la necesidad de procedimientos de recursos rápidos69.
Por otra parte, en la mayoría de los países sudamericanos analizados en el presente trabajo, los códigos y leyes de procedimientos laborales no admiten, o admiten solo parcialmente, resolver sobre controversias individuales ordinarias o simplemente laborales de los trabajadores del Estado70. También se los puede someter a largos, engorrosos y limitativos procesos administrativos, como tuvo oportunidad de analizar la CorteIDH en el
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Acceso a la justicia para los más débiles
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Expansión del acceso efectivo a la justicia
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Un capítulo de profundización del proceso de reconocimiento pleno del acceso a tutela judicial efectiva, aparece con la
Se comprenden en ese concepto en general gruesos contingentes de trabajadores que requieren de esfuerzos especiales de los estados para acceder a ese derecho. La idea de vulnerabilidad comprende las circunstancias económicas, así como otras condiciones que reúnen los trabajadores al necesitar acceder a la justicia. En concreto: «Una persona o grupo de personas se encuentran en condición de vulnerabilidad, cuando su capacidad para prevenir, resistir o sobreponerse a un impacto que les sitúe en situación de riesgo, no está desarrollada o se encuentra limitada por circunstancias diversas, para ejercitar con plenitud ante el sistema de justicia los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico». En este contexto «se consideran en condición de vulnerabilidad aquellas personas quienes, por razón de su edad, género, orientación sexual e identidad de género, estado físico o mental, o por circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, o relacionadas con sus creencias y/o prácticas religiosas, o la ausencia de estas encuentran especiales dificultades para ejercitar con plenitud ante el sistema de justicia los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico» (Regla 3).
Asimismo, se establecen las circunstancias especiales con la siguiente enumeración: «Podrán constituir causas de vulnerabilidad, entre otras, las siguientes: la edad, la discapacidad, la pertenencia a comunidades indígenas, a otras diversidades étnicas – culturales, entre ellas las personas afrodescendientes, así como la victimización, la migración, la condición de refugio y el desplazamiento interno, la pobreza, el género, la orientación sexual e identidad de género y la privación de libertad» (Regla 4).
Sobre la importancia de las Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de las personas en condición de vulnerabilidad se apunta que implican avances importantes en materia de derechos humanos, en tres aspectos: «1) reconocimiento de que el derecho al respeto de las garantías del debido proceso (o a un proceso justo, según la terminología del Convenio Europeo de Derechos Humanos), y el derecho a la tutela judicial efectiva en caso de violación de un derecho fundamental, implican el derecho de acceso a la justicia»73 2) El derecho de acceso a la justicia implica la existencia de «obligaciones positivas del Estado en materia de derechos humanos, destinadas a remover aquellas barreras y obstáculos de orden jurídico, social, económico y cultural que dificultan o impiden el pleno ejercicio de los derechos humanos por parte de sus titulares»74; 3) «La creciente toma de conciencia acerca de las barreras para el acceso a la justicia y para el ejercicio de cualquier otro derecho que no son de carácter individual, sino social o grupal. Esto significa que las dificultades experimentadas por las personas para acceder a la justicia y para ejercer sus derechos se deben en parte a su pertenencia a grupos sociales en situación de vulnerabilidad».75 Puede agregarse que dentro de ese grupo social vulnerables se comprenden sino todos, gruesos contingentes de trabajadores cuando deben concurrir a la justicia laboral. Es que «los trabajadores, al ser titulares de los derechos laborales, deben contar con todos los medios adecuados para ejercerlos», máxime si se encuentran en algunas de las hipótesis frecuentes de vulnerabilidad especial.76
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Lenguaje judicial
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Uno de los puntos más relevantes en procesos laborales, es el acceso a la comprensión del lenguaje y los textos judiciales por parte de los sectores vulnerables. En este tema se verifican importantes avances en la región siendo las Reglas de Brasilia una referencia ineludible, junto con otras expresiones similares77. Esta obligación de los Estados y los operadores juridiciales parte de esta premisa: «Toda persona en condición de vulnerabilidad, tiene el derecho a entender y ser entendida. Se adoptarán las medidas necesarias para reducir las dificultades de comunicación que afecten a la comprensión de las actuaciones judiciales, en las que participe una persona en condición de vulnerabilidad, garantizando que ésta pueda comprender su alcance y significado» (Regla 58). Se debe traducir en notificaciones y requerimientos (Regla 59), contenido de las resoluciones judiciales (Regla 60), comprensión de actuaciones orales (Regla 61), comparecencia en dependencias judiciales (Regla 62) e información sobre la comparecencia (Regla 63). El Derecho a intérprete gratuito para quien no conozca, no hable o no entienda el idioma utilizado la actuación judicial respectiva, es de aplicación general (Regla 32).
El tema ya tiene recepción en normas de fondo como la Recomendación núm. 206 de la OIT sobre violencia y acoso en el mundo del trabajo en que se remarca que deben ponerse a disposición de las víctimas, «guías y otros medios de información disponibles y accesibles en los idiomas de uso corriente en el país» (artículo
Los códigos procesales de trabajo deberían contener disposiciones sobre lenguaje claro e incluyente para los usuarios del servicio78, aunque el cumplimiento de estas reglas se topa en muchos casos con las falta de asignación de recursos que implican los programas, como un servicio de traductores o la adaptación de edificios para discapacitados. En cambio, se nota un avance en la instrumentación de cursos de formación y protocolos de actuación ante grupos vulnerables, aunque no podría afirmarse de modo generalizado en los países comparados. Sin embargo, otras medidas no requieren de mayores inversiones, sino de un cambio de cultura forense para hacer más accesible la comprensión y acercamiento de los trabajadores con el servicio de justicia. Por ejemplo, los manuales de lenguaje claro e inclusivo son instrumentos útiles para ese objetivo79.
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Identidades de género
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La identidad de género y parejas del mismo sexo, entre otros contingentes vulnerables, merecen atención a la hora del ejercicio de derechos laborales ante la justicia. Las Reglas de Brasilia se ocupan del tema al establecer: «Son causa de vulneración de acceso a la justicia, las acciones o conductas discriminatorias hacia las personas por motivo de su orientación o identidad sexual, o por razones de género» (Regla 20).
En la Opinión Consultiva 24 de 2017 de la CorteIDH sobre Identidad de género e igualdad y no discriminación a parejas del mismo sexo, se llegó a conclusiones que impactan en la percepción sobre estas personas en su relación con la justicia:
El cambio de nombre y en general la adecuación de los registros públicos y de los documentos de identidad para que estos sean conformes a la identidad de género auto-percibida constituye un derecho protegido por los artículos 3, 7.1, 11.2 y 18 de la Convención Americana, en relación con el 1.1 y 24 del mismo instrumento, por lo que los Estados están en la obligación de reconocer, regular, y establecer los procedimientos adecuados para tales fines, en los términos establecidos en los párrafos 85 a 116.
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Edad
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La edad de las personas que trabajan puede ser un factor de vulnerabilidad, lo que genera a su vez, especial atención a la hora del ejercicio de derechos por sí o a través de su representación legal. Se considera el tema desde los dos extremos del ciclo vital, la minoridad y la edad avanzadas, con sus particularidades de protección judicial.
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Menores que trabajan y consideraciones respecto al trabajo infantil
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Según fuentes disponibles en el ámbito de la OIT, se calculan 10,5 millones de niños, niñas y adolescentes que trabajan en América Latina y el Caribe, de los cuales, 6,3 millones realizan trabajos peligrosos, concentrándose el 52 por ciento en el sector de la agricultura. En el mundo, 800 millones de niños de edad comprendida entre los 5 y 17 años dedican por lo menos algún tiempo semanal a realizar tareas domésticas para los miembros de su familia. Aproximadamente una tercera parte de los niños entre 5 y 14 años que realiza trabajo infantil está fuera del sistema escolar, el 38 por ciento de los niños entre 5 y 14 años realizan trabajos peligrosos y casi dos terceras partes de los que tienen entre 15 y 17 años trabajan más de 43 horas por semana. El trabajo forzoso afecta en forma desproporcionada a las mujeres y niñas, que representan el 99 por ciento de las víctimas en la industria sexual comercial y el 58 por ciento en otros sectores. El trabajo forzoso afecta en forma desproporcionada a las mujeres y niñas, que representan el 99 por ciento de las víctimas en la industria sexual comercial y el 58 por ciento en otros sectores80.
De esta desmesurada injusticia contemporánea se ocupa la OIT desde su misma fundación. En el preámbulo de su Constitución se propone la «protección de los niños, de los adolescentes y de las mujeres» y, precisamente, uno de sus primeros convenios fue el Convenio sobre la edad mínima (industria), 1919 (núm. 5). Desde entonces ha desplegado una labor normativa de protección de los menores cuyos instrumentos centrales son el Convenio sobre la edad mínima,1973 (núm. 138), y la Recomendación (núm. 146) que lo complementa; el Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182), y la Recomendación (núm. 190) que lo acompaña, y que se completan con otros instrumentos de importancia trascendental81.
La Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo de 1998 obliga a los Estados Miembros a respetar, promover y hacer realidad, de buena fe y de conformidad con la Constitución, la eliminación de todas las formas de trabajo forzoso u obligatorio y la abolición efectiva del trabajo infantil y, entre los Objetivos de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, la Meta 8.7 se estableció la obligación de adoptar medidas destinadas a la eliminación del trabajo infantil en todas sus formas de aquí a 2025.82 Por lo tanto, ante todo, es necesaria la ratificación y aplicación efectiva de esos convenios, además de políticas concretas y especializadas que, ciertamente, son muy complejas. En lo que respecta a la presente investigación, la
Una gran proporción de los niños que trabajan, lo hacen obviamente en lugares apartados físicamente (campo y hogares) o en condiciones de clandestinidad (prostitución). Con esto, hay que sumar a la propia condición de vulnerabilidad etaria, la del sexo porque las niñas son aún más victimizadas85.
El Protocolo de 2014 relativo al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930, que comprende a niños y niñas que trabajo, se dirige a adoptar que «las medidas de prevención y de protección y las acciones jurídicas y de reparación, tales como indemnización y readaptación, son necesarias para lograr la supresión efectiva y sostenida del trabajo forzoso u obligatorio». Entre las medidas de protección se postula «reforzar la administración de la justicia laboral, a fin de aplicar, tanto sanciones para los autores de los delitos como medidas de reparación de para las víctimas de esclavitud moderna»86.
Los rumbos futuros deberían asumir otro conjunto muy importante de políticas y esfuerzo concertado que aborde una gran variedad de problemas económicos, sociales, culturales y legales, orgánicos y procesales87. La región no está exenta de la implicancias que las cadenas mundiales de suministro presentan en materia de trabajo infantil, el trabajo forzoso y la trata de personas, según lo establece un estudio de la OIT, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF).88 Se coincide aquí en la necesidad del fortalecimiento de la inspección del trabajo y de la capacidad de aplicación de la legislación penal ya que se trata no solo de «una cuestión de derecho laboral, sino también de derecho penal, y el fortalecimiento de la aplicación de la legislación penal es también un componente esencial de cualquier respuesta nacional al trabajo forzoso y a la trata de personas».
También se advierte que existe vinculación entre la cuestión abordada y «las limitaciones de la capacidad de los trabajadores para ejercer su derecho a sindicarse y negociar colectivamente». Se concluye que:
[…] los gobiernos deberán redoblar esfuerzos para fortalecer los mecanismos de reclamación a fin de abordar los casos relacionados con el trabajo infantil, el trabajo forzoso y la trata de personas en las cadenas de suministro, y proporcionar a las víctimas mecanismos de reparación, incluida la protección y la asistencia. Los esfuerzos más importantes son las intervenciones que fortalecen la rendición de cuentas judicial, crean vías de recurso jurídico, mejoran la eficacia del sistema de justicia laboral y penal, y fortalecen los sistemas de protección para las víctimas.89
Por otro lado, los niños y niñas están protegidos por una sólida y extensa cantidad de normas internacionales del sistema de Naciones Unidas90 , varias observaciones generales del Comité de los Derechos del Niño de la Convención sobre los Derechos del Niño se han referido a la vinculación de sus derechos en actuaciones judiciales91. De igual forma en el ámbito de Naciones Unidas, por Resolución 2005/20 del 22 de junio de 2005, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, aprobó las Directrices sobre la justicia en asuntos concernientes a los niños víctimas y testigos de delitos, en las cuales se desagrega una serie de principios y prácticas destinadas a garantizar una justicia justa, eficaz y humana para este contingente vulnerable92.
En el ámbito interamericano, los niños y niñas merecen sustancial protección normativa93. La Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH) se ha ocupado en particular de la condición jurídica y los derechos de los niños en procesos judiciales. En la Opinión Consultiva 17 sobre Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño de 2002, la CorteIDH indicó que tienen derecho al debido proceso y las garantías judiciales (párrs. 92-98); la participación del niño en los procesos (párrs. 99-102); el proceso administrativo (párr. 103); la imputabilidad, delincuencia y estado de riesgo (párrs. 104-114); el principio de juez natural (párr. 120); la garantía de doble instancia y recurso efectivo (párrs. 121-123); el principio de inocencia (párrs. 124-131); el principio de contradictorio (párrs. 132-133) y el principio de publicidad (párr. 134).
Según las Reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de las personas en condición de vulnerabilidad de 2018, aprobadas por la Cumbre Judicial Iberomericana94, «todo niño, niña y adolescente debe ser objeto de una especial tutela por parte de los órganos del sistema de justicia en consideración a su desarrollo evolutivo» prevalencia «el interés superior de las personas menores de edad cuando interactúan con el sistema de justicia» (Regla 5)95 y reglas especiales para el acceso y desarrollo de los procesos sobre la base de ese interés superior.96
El Protocolo Iberoamericano de actuación judicial para mejorar el acceso a la justicia de personas con discapacidad, migrantes, niñas, niños, adolescentes, comunidades y pueblos indígenas (Santiago de Chile, 2014)97, se elaboró sobre la base de los principios de interés superior del niño, no discriminación, el derecho a opinar en todos los asuntos que le afectan y a que sean debidamente tomadas en consideración sus opiniones y el derecho a la vida, supervivencia y desarrollo. En este protocolo aparecen una serie muy extensa de reglas destinadas a especializar la justicia de los menores, incluidos en sus derecho sociales98.
En suma, como apunta García Ramírez:
Al examinar la situación de los niños y adolescentes o menores de edad desde la perspectiva de los derechos humanos, reiteremos que la justicia especializada en aquellos justiciables no debiera ser —pero suele ser— una justicia de “segunda”, despojada de recursos, desviada de su naturaleza y de sus propósitos, encomendada a cualesquiera órganos y personas, en forma tal que consume, aunque no se lo proponga, una irritante discriminación que victimiza de nueva cuenta al justiciable. Tampoco el derecho aplicable a los menores debiera tener carácter marginal, residual, casi simbólico, elaborado con impericia o negligencia99.
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Personas mayores
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Según las Reglas de Brasilia «El envejecimiento también puede constituir una causa de vulnerabilidad cuando la persona adulta mayor encuentre especiales dificultades, atendiendo a sus capacidades funcionales y/o barreras producto del entorno económico y social, para ejercitar sus derechos ante el sistema de justicia, con pleno respeto a su dignidad» (Regla 6).
En las últimas décadas ha ido ganando terreno como sujetos de protección especial, la denominación «adultos y adultas mayores», adoptada por organismos internacionales como la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización de las Naciones Unidas (ONU)100. En la Observación núm. 23 (2016) sobre el derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales de la ONU (Párrafo 47 b), se incluye como tema de amplia aplicación a los trabajadores de edad garantizándole salario justo e igual remuneración por trabajo de igual valor, oportunidades laborales de promoción programas de prejubilación voluntarios. La Oficina del Alto Comisionado de la Naciones Unidas para los Derechos Humanos, en su informe
La OIT, no adoptó un convenio especial para este grupo y el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958, (núm. 111), no menciona el término «edad» como motivo de discriminación, enumerando siete motivos de discriminación, a saber: raza, color, sexo, religión, opinión política, ascendencia nacional y origen social. Pero, a su vez abarca cualquier distinción, exclusión o preferencia en el empleo y la ocupación que esté basada en los motivos mencionados expresamente en el artículo 1, 1),
De ahí que, con arreglo a la interpretación de ese instrumento y la Recomendación sobre los trabajadores de edad, 1980 (núm.162), «la edad se considera una condición física con necesidades particulares y para la cual pueden ser necesarias medidas especiales de protección y asistencia»101. Dicha Recomendación
El gran avance se verificó con la aprobación, en 2015, de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores (CIPDHPM) por su carácter específico y la importancia y dimensión de la región comprendida. Esta Convención se encuentra vigente desde 2017. La CIPDHPM entiende como «”persona mayor”: aquella de 60 años o más, salvo que la ley interna determine una edad base menor o mayor, siempre que esta no sea superior a los 65 años»103. Una garantía esencial en la existencia de toda personas, incluidas las personas mayores, es el derecho al trabajo, como establecido en el artículo 18 de la Convención104.
En particular, el artículo 31 consagra el acceso a la justicia: «La persona mayor tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter».
La CIPDHPM ha sido receptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina en
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Discapacidad
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Según la OIT, anualmente ocurren unos 374 millones de lesiones relacionadas con el trabajo no mortales105. Esto significa que, además de la cuestión de siniestros laborales en sí, el trabajo produce una desmesurada cantidad de personas con discapacidad que necesitan el acceso a tutela judicial efectiva. Es sabido que el reconocimiento de los derechos de las personas con discapacidad posee ya un largo desarrollo en el sistema de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y del Interamericano, así como en el ámbito de OIT106. Las personas con discapacidad merecen un trato igualitario y no ser objeto de discriminación. Se entiende como discriminación por motivos de discapacidad:
Cualquier distinción, exclusión o restricción por motivos de discapacidad que tenga el propósito o el efecto de obstaculizar o dejar sin efecto el reconocimiento, goce o ejercicio, en igualdad de condiciones, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales en los ámbitos político, económico, social, cultural, civil o de otro tipo. Incluye todas las formas de discriminación, entre ellas, la denegación de ajustes razonables107.
Pues bien, uno de los impedimentos resulta ser el de acceso a tutela judicial efectiva en materia de derechos sociales de las personas con discapacidad. Las Reglas de Brasilia señalan que la discapacidad debe entenderse como:
«[…] la situación que resulta de la interacción entre las personas con deficiencias físicas, psicosociales, intelectuales o sensoriales a largo plazo, y cualquier tipo de barreras de su entorno, que limiten o impidan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás». […] también se encuentran en situación de discapacidad, aquellas personas que de manera temporal presenten tales deficiencias, que les limiten o impidan el acceso a la justicia, en igualdad de condiciones con las demás» (Regla 7).
Es por ello que impulsa:
«Se establecerán las condiciones necesarias de accesibilidad para garantizar el acceso a la justicia de las personas con discapacidad, incluyendo aquellas medidas conducentes a utilizar todos los servicios judiciales requeridos y disponer de todos los recursos que garanticen igualdad de trato, reconocimiento como persona ante la ley, respeto de su autonomía, capacidad de actuar, seguridad, movilidad, comodidad, comprensión, privacidad y comunicación, sea ésta a través de cualquier medio tecnológico que requiera, atendiendo la brecha digital y cultural. Se promoverá en los Poderes Judiciales la inclusión laboral de las personas con discapacidad» (Regla 8).
Se recoge lo dispuesto en la Convención Interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad adoptada el 1999 en cuanto es obligación de los estados «eliminar progresivamente la discriminación y promover la integración por parte de las autoridades gubernamentales y/o entidades privadas en la prestación o suministro de bienes, servicios, instalaciones, programas y actividades, tales como el empleo, el transporte, las comunicaciones, la vivienda, la recreación, la educación, el deporte, el acceso a la justicia y los servicios policiales, y las actividades políticas y de administración» (artículo 3). El Protocolo de San Salvador en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, se ocupa específicamente, de los minusválidos en su artículo 18108. También la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad adoptada el año 2007 por la ONU, hace referencia concretamente al goce de los derechos económicos sociales y culturales (artículo 4,2) y el acceso a la justicia (artículos 13.1 y 2)109
En la OIT, a su vez, se adoptó en 1955:
un instrumento que acabaría convirtiéndose en uno de los más importantes en relación con las personas con discapacidad, la Recomendación de la OIT sobre la adaptación y la readaptación profesionales de los inválidos, 1955 (núm. 99). Hasta la adopción del Convenio núm. 159, y la Recomendación núm. 168, casi treinta años después, este instrumento internacional sirvió como base para todas las legislaciones y prácticas nacionales sobre orientación y formación profesionales y colocación de las personas discapacitadas. Aun no estando vinculada con un Convenio, la Recomendación núm. 168 desempeñó un papel significativo pues influyó en las legislaciones y prácticas nacionales110.
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Comunidades Indígenas
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El Convenio sobre los pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169), de la OIT, ratificado por todos los países estudiados, establece dos postulados básicos: el derecho de los pueblos indígenas a mantener y fortalecer sus culturas, formas de vida e instituciones propias, y su derecho a participar de manera efectiva en las decisiones que les afectan. También aluden a los derechos de los pueblos indígenas, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, la Convención Americana de Derechos Humanos, la jurisprudencia interpretativa desarrollada por los órganos de supervisión de los instrumentos internacionales en la materia y la jurisprudencia de la CIDH.
El Convenio núm. 169 de la OIT, se fortaleció con la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007), la que se refiere al derecho a acceso a tutela judicial efectiva de este contingente:
Los pueblos indígenas tienen derecho a procedimientos equitativos y justos para el arreglo de conflictos y controversias con los Estados u otras partes, y a una pronta decisión sobre esas controversias, así como a una reparación efectiva de toda lesión de sus derechos individuales y colectivos. En esas decisiones se tendrán debidamente en consideración las costumbres, las tradiciones, las normas y los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas interesados y las normas internacionales de derechos humanos (artículo 40).
Es más, según las Reglas de Brasilia (2018), las «personas integrantes de las comunidades indígenas pueden encontrarse en condición de vulnerabilidad cuando ejercitan sus derechos ante el sistema de justicia estatal» por lo que es necesario promover «las condiciones destinadas a posibilitar que las personas y los pueblos indígenas puedan ejercitar con plenitud tales derechos ante el sistema de justicia, sin discriminación alguna que pueda fundarse en su origen, identidad indígena o su condición económica». (Regla 9). Asimismo, «En la celebración de los actos judiciales se respetará la dignidad y cosmovisión, las costumbres y las tradiciones culturales de las personas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, personas afrodescendientes y otras diversidades étnicas y culturales conforme al ordenamiento jurídico de cada país» (Regla 79).
En lo que interesa a este estudio, el Convenio núm. 169 de la OIT dispone en su artículo 12:
Los pueblos interesados deberán tener protección contra la violación de sus derechos, y poder iniciar procedimientos legales, sea personalmente o bien por conducto de sus organismos representativos, para asegurar el respeto efectivo de tales derechos. Deberán tomarse medidas para garantizar que los miembros de dichos pueblos puedan comprender y hacerse comprender en procedimientos legales, facilitándoles, si fuere necesario, intérpretes u otros medios eficaces.
Asimismo, la referida Declaración de las Naciones Unidas les garantiza sus propias instituciones (artículo 5), la obligación de los estados de «asegurar que los pueblos indígenas puedan entender y hacerse entender en las actuaciones políticas, jurídicas y administrativas» (artículo 13.2) y el «derecho a procedimientos equitativos y justos para el arreglo de conflictos y controversias con los Estados u otras partes, y a una pronta decisión sobre esas controversias, así como a una reparación efectiva de toda lesión de sus derechos individuales y colectivos» (artículo 40).
El antecedente y la influencia de Convenio Núm. 169 de la OIT en los sistemas jurídicos regionales son innegables, porque constituye un marco normativo imperativo en materia de acceso a tutela judicial efectiva de los pueblos indígenas. Ciertamente, puede existir tensión entre el principio de unidad e igualdad de jurisdicción, pero tratándose de un grupo históricamente vulnerable, desde los aspectos económicos, culturales y jurídicos, su acceso a la justicia es materia de particular ponderación.
Varios países sudamericanos relevados, han incorporado a sus constituciones la justicia indígena o ancestral, tema que se evalúa más adelante.
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Sectores de trabajadores autogestionarios, informales y de la economía popular
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Según el informe de la OIT,
El porcentaje de trabajadores en empleos vulnerables ha aumentado por tercer año consecutivo y ha alcanzado la marca del 32,2 por ciento en 2017 (un punto porcentual más que en 2014), cifra que se mantendría hasta 2019. Ello significa que el número de trabajadores en empleos vulnerables seguiría aumentando hasta superar los 91 millones en 2018, desde 87 millones en 2014. Además, la incidencia de la informalidad en la región sigue siendo generalizada y es una de las más elevadas del mundo. La mediana de empleo informal con respecto el empleo total en los países de la región ronda el 58 por ciento, y varía entre el 24,5 por ciento en el Uruguay y más del 83 por ciento en Bolivia. […] Este porcentaje es elevado también en países con un nivel de ingreso relativamente más elevado, como Chile, Brasil y Argentina, donde supera el 40 por ciento, México, donde supera el 53 por ciento, y Colombia, donde es del 60 por ciento111.
Se tiene consolidado, en normas positivas y en definiciones conceptuales, el derecho al trabajo como un derecho fundamental o derecho humano laboral. Pero a su vez, los tratados y otros instrumentos internacionales de última generación, se manifiestan ampliamente respecto del derecho al trabajo, sin diferenciaciones112. De tal forma que el reconocimiento de derechos inherentes al trabajo a los sectores precarizados e informales es quizá el mayor desafío actual del Derecho Social y del Derecho del Trabajo. Es que, tal como enuncia el artículo 6 del PIDESC y se recepta en la Observación General núm. 18 de este instrumento, el derecho al trabajo «engloba todo tipo de trabajos, ya sean autónomos o trabajos dependientes sujetos a un salario». El trabajo humano es digno de reconocimiento social en sus diferentes formas y « no debe entenderse como un derecho absoluto e incondicional a obtener empleo» (párr. 6).
Se trata de una expansión del derecho a condiciones equitativas y satisfactorias incorporado en el artículo 7 del PIDESC, como lo establece la Observación general núm. 23 (2016) sobre el derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias, del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales: «El Comité es consciente de que los conceptos de trabajo y trabajador han evolucionado desde el momento en el que se redactó el Pacto y actualmente abarcan nuevas categorías, como las de los trabajadores por cuenta propia, los trabajadores del sector informal, los trabajadores agrícolas, los trabajadores refugiados y los trabajadores no remunerados»(Párrafo 4). No hace tanto tiempo, la tarea histórica que se tenía era,
En suma, los Derechos Humanos Laborales y sus fuentes constitucionales y supranacionales amparan al trabajador como ciudadano portador de derechos humanos subjetivos, pero no circunscriben su radio de actuación a un trabajador que ingresa a un trabajo dependiente, sea formal o informal (en negro), estable o precario, sino que comprende al trabajador en su condición de tal, cualquiera sea la forma de su situación legal o real; empleado dependiente o desempleado, en negro, autónomo o trabajador por cuenta propia, cooperativista o integrante de otras empresas o estructuras que no implican nexo dependiente.
Es por ello, que, según afirma la Observación General núm. 18, del PIDESC (párr. 44), los trabajadores por cuenta propia o miembros de cooperativas también deben tener derecho a protección contra la discriminación, a la seguridad y a condiciones de trabajo seguras y saludables, a la protección de la maternidad, a la libertad de asociación, a la libertad de disponer de su remuneración y a la protección contra el desempleo. La Observación General núm. 23 de 2016 sobre el derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias se ocupa de los trabajadores de la economía informal y por cuenta propia, garantizándoles su inclusión en el mandato del respectivo mecanismo de supervisión y cumplimiento. Al igual que los trabajadores en relación de dependencia, los trabajadores por cuenta propia, no remunerados y las mujeres que trabajan en el hogar, tienen derecho a recursos judiciales efectivos u otros recursos apropiados, acceso a tutela judicial y además, «los Estados partes deben establecer un marco adecuado de supervisión y rendición de cuentas garantizando el acceso a la justicia u otras vías de recurso efectivas» (párr.80).
Desde hace tiempo, la OIT marcó estrategias para el sector; la Recomendación sobre la promoción de las cooperativas, 2002 (núm. 193), reemplazó a la Recomendación sobre las cooperativas (países en vías de desarrollo), 1966 (núm. 127); la Recomendación sobre la transición de la economía informal a la economía formal, 2015 (núm. 204), y el documento
Estos sectores no suelen tener garantizados el derecho de acceso a tutela judicial efectiva de la justicia del trabajo dado que, salvo situaciones de trabajo «en negro» o contratados dependientes, al estar excluidos del concepto de relación de dependencia, son derivados a la justicia civil o comercial ordinaria. Pero, además, si bien el diseño de normas sobre trabajadores a nivel global estuvo pensado por los trabajadores en relación de dependencia, es hora de pensar e instrumentar, como se indica en instrumentos internacionales, una justicia inclusiva para estos sectores.
Por otro lado, la Recomendación núm. 204 garantiza la libertad de asociación y libertad sindical, diálogo social y papel de las organizaciones de empleadores y trabajadores para los sectores de la economía informal (artículos 31 a 35). En particular, el Comité de Libertad Sindical de la OIT, ha remarcado que el derecho a sindicalización se aplica a todos los trabajadores, «con independencia del vínculo contractual bajo el cual se hubiera formalizado la relación de trabajo»115.
Esos escollos para la sindicalización, la negociación colectiva y el ejercicio del derecho de huelga para este grupo son ostensibles, ya han sido advertidos también por la CEACR116, pero no suelen encontrar canales administrativos y judiciales para lograr que sean suprimidos117. Se registra un caso al menos en que se les otorga una condición jurídica diferente a los sindicatos de trabajadores en relación de dependencia o un status jurídico especial118. En definitiva, alcanzar un tratamiento igualitario y a la vez, recursos judiciales efectivos para lograr la protección y reconocimiento efectivo de derechos al trabajo digno y al ejercicio de los derechos colectivos suele ser dificultoso, cuando no discriminatorios, para las entidades que pretenden su reconocimiento y desarrollar sus planes de acción119.
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Migración
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Otros instrumentos sobre derechos humanos, como la Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y sus familiares (1990), reconocen la existencia de los principios y las normas elaboradas por la OIT aplicables a los migrantes, y que son allí citados, remiten a instrumentos de la OIT y reconocen los derechos judiciales y administrativos (artículos 18 a 23) e igualdad de trabajo en materia de derechos laborales sustantivos y adjetivos (artículo 25)120. La OIT se ha ocupado desde hace tiempo de la cuestión de los trabajadores migrantes en el Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97); Recomendación sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 86); Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143), y la Recomendación sobre los trabajadores migrantes, 1975 (núm. 151).
El desplazamiento de una persona fuera del territorio del Estado de su nacionalidad puede constituir una causa de vulnerabilidad, especialmente para aquellas personas en condición migratoria irregular. La Opinión Consultiva núm. 18 de 2003 de la CIDH sobre la Condición Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados se indicó que
[…] la inexistencia de un recurso efectivo contra las violaciones a los derechos reconocidos por la Convención constituye una transgresión de la misma por el Estado Parte en el cual semejante situación tenga lugar. En ese sentido debe subrayarse que, para que tal recurso exista, no basta con que esté previsto por la Constitución o la ley o con que sea formalmente admisible, sino que se requiere que sea realmente idóneo para establecer si se ha incurrido en una violación a los derechos humanos y proveer lo necesario para remediarla (párr. 108).
Asimismo, agregó: «El debido proceso legal es un derecho que debe ser garantizado a toda persona, independientemente de su estatus migratorio» (párr. 121).
Revisión de una selección de legislaciones nacionales
Se presenta un panorama sintetizado de la legislación sobre organización y procedimientos de Justicia del Trabajo de la Argentina, el Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, el Estado Plurinacional de Bolivia, el Paraguay, el Perú, Uruguay y la República Bolivariana de Venezuela, con especial referencia a las reformas legislativas producidas en la última década. Se incluyen las estadísticas sobre cantidad de litigios y tiempos de resolución de los procesos y las indicaciones de algunos hechos, notas en el funcionamiento de los sistemas de justicia del trabajo. La investigación se realizó mediante la consulta a expertos de cada uno de los países, la recopilación y el análisis de fuentes directas.
ARGENTINA
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Datos básicos
La Argentina es una república federal con 45 376 763 habitantes, un PIB nominal de 519 872 millones de dólares de los Estados Unidos y un ingreso per cápita de 12 390 dólares (2018).
En 2014, el porcentaje de población adulta con estudios avanzados era del 17,5 por ciento; del 67,4 por ciento la tasa de participación en la fuerza de trabajo y del 54,4 por ciento la relación empleo-población; en 2019, la tasa de desempleo abierto era del 9,7 por ciento y de subocupación del 12,8 por ciento (tercer trimestre); en 2018 la cantidad de siniestros laborales no letales por cada 100 000 habitantes fue de 3 771 y del 3,7 por ciento los siniestros laborales letales; en 2017, la cantidad de inspectores por cada 100 000 personas empleadas, era del 0,3 por ciento; en 2014 la densidad sindical era del 27,7 por ciento, y en 2016, la cobertura de la negociación colectiva era del 51,8 por ciento121 .
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Fuentes normativas sobre justicia y proceso laboral
La Argentina es un país de organización federal conforme los pactos preexistentes a su conformación como Estado Nacional como derivación de los pactos preexistentes al nacimiento del Estado en el siglo XIX. La Constitución Nacional legisla sobre la organización de la justicia con alcance en todo el país, en tanto que las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, además de poseer su propia constitución, organización de justicia y sus códigos procesales laborales, según lo dispuesto en el artículo 5122, conservan todo el poder no delegado al Gobierno Federal, artículo 121123 y en el artículo 116124. La Constitución Nacional establece, de modo general, cuestiones e intereses cuyo entendimiento corresponde a la justicia federal. La actuación federal es de excepción expresa y limitada, en materia federal atiende los asuntos en que el Estado Nacional es parte como empleador o demandado. El Poder Judicial de la Nación es ejercido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación y por los demás tribunales inferiores establecidos por el Congreso en el territorio de la Nación (artículo 108), en función de la potestad prevista en el artículo 75, inc. 20 de la Constitución Nacional.
Los derechos de carácter específicamente laboral están reglamentados en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional y, además, se establece que corresponde al gobierno federal dictar el Código de Trabajo y Seguridad Social, en cuerpos unificados o separados, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según el artículo 75 inciso12. Por lo tanto, la legislación de trabajo sustancial o de fondo tiene alcance nacional. En las condiciones de su vigencia, la Constitución Nacional otorgó a los principales instrumentos sobre derechos humanos, incluidos los de carácter social, jerarquía constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos, según el artículo 75 inciso 22125 .
La Argentina ha ratificado 81 convenios y 2 protocolos de la OIT, los 8 convenios fundamentales, 3 sobre 4 convenios de gobernanza (Prioritarios), 70 sobre 178 de los convenios técnicos. De los 81 convenios y 2 protocolos ratificados por la Argentina, 61 están en vigor, 16 han sido enunciados y 5 instrumentos abrogados y ninguno ha sido ratificado en los últimos 12 meses.126 El Poder Ejecutivo Nacional enunció que se dispone a ratificar durante 2020, el Convenio núm. 190 sobre la violencia y acoso.
Tal como se ha indicado, la Argentina ha ratificado los principales instrumentos de la Carta de Derechos Humanos de las Naciones Unidas como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,127 y los principales instrumentos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos,128 aunque no ha concretado la ratificación de la totalidad de los últimos producidos por ese sistema.129
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Estructura y recursos de la administración y justicia del trabajo
La administración del trabajo se encuentra a cargo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación (MTESS) que tiene a su cargo la política general en materia de inspección y atención de conflictos de alcance nacional entre otras materias. Existe también una distribución de competencias de materias entre el Estado Federal y cada una de las provincias. El Sistema Integral de Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social (SIDITYSS), creado por la Ley 25.877, permite al estado federal actuar nacionalmente en la materia aunque las provincias conservan facultades de inspección del trabajo lo que produce serios desfasajes en la intensidad de la aplicación del derecho mediante esta vía.130 En inspección laboral se utiliza desde hace una década el sistema de ”Inspector Digital” (INDI) certificado con ISO 9001 que funciona a través de la intranet del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTESS)131 .
El sistema de justicia de la Nación se encuentra conformado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN), el Consejo de la Magistratura de la Nación, los Juzgados de Primera Instancia y las Cámaras de Apelaciones y, además, el Ministerio Público Fiscal, el Ministerio Público de la Defensa y el Consejo de la Magistratura. La primera entiende sobre los recursos extraordinarios en todos aquellos puntos regidos por la Constitución y las leyes de la Nación además de otras competencias especiales. No existe un fuero laboral especial de carácter federal por lo que esta competencia la asumen los Juzgados de Primera Instancia y las Cámaras de Apelaciones, dividas en 17 jurisdicciones.
En cantidad de cargos y distribución según sexo en el total del Sistema Judicial Argentino (federal y provincias), el porcentaje total de mujeres es de 56,9 a nivel federal y de 43,1 con un total de 178 ministras/os, defensoras/es y procuradora/es generales (50 mujeres y 128 varones), 9 727 magistradas/os, defensoras/es, procuradoras/es y fiscales (4 293 y 5 434); 32 391 funcionarios (19.721 y 12.670) y 79 146 personal administrativo y de servicio 79 146132 (44 566 y 35 080). La CSJN dictó 715 fallos en 2018133.
El presupuesto y asignación de recursos humanos es facultad de cada jurisdicción, debido a la existencia de 23 justicias del trabajo organizadas por cada provincia, a las que se agregan la justicia nacional de trabajo y la Justicia Federal.
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Tipos y motivos de los procesos
Existe una importante litigiosidad en todo el país relativa a los siniestros laborales, los procesos derivados de las crisis económicas y el fenómeno inflacionario, pero no están disponibles estadísticas nacionales al respecto. En 2017, por Ley Nacional núm. 27 348, se dispuso el paso obligatorio y excluyente ante las Comisiones Médicas de los reclamos por siniestros de trabajo, lo que rige en las jurisdicciones relevadas134. Al momento de entrar en vigor esa ley, la cantidad de juicios por riesgos del trabajo sin resolver en todo el país era de 196 873, mientras que en diciembre de 2019 se registraban 319 019135. Dicho crecimiento exponencial de la cantidad de causas judiciales, sin embargo, ha tendido a decrecer respecto a la cantidad de nuevas causas por efecto de la obligatoriedad del trámite administrativo136. Este trámite administrativo previo en materia de siniestros laborales recibió críticas y fallos de inconstitucionalidad en algunas jurisdicciones y es motivo de controversia.
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Derechos fundamentales
En materia de respeto de los derechos fundamentales, según el World Justice Project137 y su Índice de Estado de Derecho 2019, en los puntajes oscilan entre 0 y 1, donde 1 significa el mayor respeto por el Estado de Derecho, la Argentina figura con 0.65 en ausencia de discriminación; 0.80, derecho a la vida y a la seguridad; 0,64, debido proceso legal y los derechos de los acusados; 0,71, libertad de expresión; 0,75, libertad religiosa; 0.73, derecho a la privacidad; 0.76, libertad de asociación y 0,65, garantía de respeto a los derechos laborales.138
En las jurisdicciones más importantes, no se han consagrado procedimientos especiales relativos a derechos fundamentales, pero se disponen de acciones expeditivas como amparos, medidas autosatisfactivas y cautelares. Existen una acción de amparo y juicios abreviados en casos de obstaculización de la libertad sindical y de afectaciones de la estabilidad de los representantes sindicales139.
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Sectores vulnerables
La Corte Suprema de Justicia de la Nación y varios tribunales superiores de provincias adhirieron expresamente a las Reglas de Brasilia sobre el Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad140. En varias jurisdicciones existen programas y formación en esta materia141. En la Primera Jornada Internacional de Lenguaje Claro organizado por el Senado de la Nación, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y la Presidencia de la Nación, en 2017 se acordó conformar la Red de Lenguaje Claro, con el compromiso de los tres poderes del estado de trasmitir de manera clara y sencilla el contenido de sus documentos142.
Además, en función de aquellas reglas de Brasilia y que el país ratificó la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores, la Corte Suprema de Justicia considero especialmente incluidos en tal condición de vulnerabilidad a los jubilados afectados en sus ingresos por imposiciones de impuestos, según el Caso García, María Isabel c/ AFIP s/ acción meramente declarativa de inconstitucionalidad, 26/03/19. Se enfatizó que se «encuentran especiales dificultades para ejercitar con plenitud ante el sistema de justicia los derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico […]».
El artículo 75, inc. 17, de la Constitución Nacional de Argentina reconoce «la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos», «la personería Jurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan», aunque no establece disposiciones especiales en materia de justicia.
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Características jurisdiccionales 143
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Justicia Nacional del Trabajo
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Organización y tipo de proceso
La jurisdicción ordinaria de carácter laboral de la Ciudad de Buenos Aires es de carácter nacional y sostenida por el presupuesto federal. Se ocupa también de materias especiales reconocidas por la legislación de fondo en materia sindical y recursos ante resoluciones del Ministerio de Trabajo, Empleo Y Seguridad Social de la Nación. Se mantiene la combinación de conciliación laboral administrativa previa obligatoria y un proceso escrito (Ley núm. 18 345 de 1969, con modificaciones). El proceso laboral se desarrolla en tres etapas: 1) instancia administrativa prejudicial ante el Servicio de Conciliación Laboral Obligatoria (SECLO); 2) primera instancia mediante un sistema escrito, y 3) recurso ordinario ante la Cámara Nacional de Apelaciones. La primera instancia ordinaria, está a cargo de 80 juzgados y diez salas de la Cámara de Apelaciones del Trabajo para atender a casi 3 000 000 de habitantes y donde se concentra una gran cantidad empresas.
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Cantidad y demora de las causas
A pedido de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de la Magistratura de la Nación destacó en 2018 la inexistencia de estadísticas y elaboró una auditoría en los juzgados y cámaras nacionales de tipo cuantitativo sobre causas tramitadas en los años 2015 y 2016144. En 2019 se informó oficialmente que, de 25 400 causas analizadas en el primer semestre de 2019, un 70 por ciento registraba una duración de entre dos y cuatro años y medio en primera instancia, a la que puede agregarse la de segunda instancia, de hasta un año en términos generales (ver cuadro al final de este capítulo)145. Debe tenerse en cuenta que existe una cuota importante de juicios que se concilian en los primeros meses de tramitación. En segunda instancia, la casi totalidad de las 13 858 causas ingresadas, se resuelven entre los seis meses y los dos años146. Durante 2018 la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo dictó 37 389 resoluciones, parte de ellas fueron sentencias definitivas en apelación.
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Organización y tipo de procedimiento
La provincia es muy extensa territorialmente y posee más de 17 millones de habitantes. Históricamente adoptó una Justicia del Trabajo sin instancias obligatorias de conciliación previa —excepto los reclamos por siniestros laborales— con las siguientes características: 1) oralidad, ya que la prueba oral se concentra en una sola audiencia de vista de causa, sin registro escrito; 2) colegiación, las causas tramitan ante tribunales integrados por tres magistrados que rotan anualmente en la presidencia del tribunal, y 3) instancia única, las sentencias pueden recurrirse solo mediante recursos extraordinarios, previstos en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires (inaplicabilidad de ley o doctrina legal, nulidad, e inconstitucionalidad).
En 2018, mediante la Ley núm. 15 057, se modificó sustancialmente el sistema, manteniéndose el proceso oral, pero introduciendo la doble instancia mediante juzgados del trabajo y cámaras de apelaciones. Se avanzó en la concentración del proceso y la abreviación de plazos, la videograbación de las audiencias de vista de causa, la incorporación de prueba digital y la ampliación de las garantías procesales. La idea central, es lograr la abreviación de plazos para la resolución ante la existencia de numerosos inconvenientes que conspiran contra el dictado de sentencias en plazos razonables.
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Cantidad y demora de las causas
Durante 2018, ingresaron 61 579 causas, se sentenciaron 7 864, se conciliaron 35 402 y se resolvieron por diversidad de motivos 55 788, por lo que se aprecia un remanente anual de 5 791 de causas no resueltas. Sobre 23 115 audiencias previas, se concilió un 70 por ciento y de 18 819 audiencias de vista de causa receptadas en 2018, solo el 32 por ciento pasaron a sentencia y el 68 por ciento se conciliaron147. Estimaciones no oficiales, signan la duración de los procesos entre dos y cuatro años, sin computar los que son recurridos ante el máximo tribunal provincial.
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Organización y tipo de procedimiento
En Santa Fe hubo en diez años dos reformas procesales, en lo orgánico y ritual, destinadas a la concentración y la agilización de los procesos laborales148. Esta provincia está organizada en jueces y cámaras del trabajo a cargo de la primera y segunda instancia. Al modelo tradicional mixto oral-escrito y de doble instancia, se le agregó el Procedimiento declarativo con trámite abreviado, la creación de la Oficina de Conciliación Laboral y de Ordenamiento del Proceso a cargo de Jueces en lo Laboral de Conciliación y de Ordenamiento del Proceso, el expediente electrónico laboral, una audiencia de trámite y concentración de proceso y un juicio sumario para accidentes o enfermedades cuando estuviere reconocida por el responsable o mediare determinación firme en sede administrativa, quedando pendiente exclusivamente la controversia sobre la determinación del grado de incapacidad o sobre el monto de la indemnización según los baremos y tarifas legales. La reforma de 2019 por Ley núm. 13.480 se propone hacer más eficiente y breve el proceso149.
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Cantidad y demora de las causas
En 2017 ingresaron 34 106 causas laborales y en 2018 alcanzaron 39 985150, aunque no están disponibles estadísticas oficiales acerca de la duración de los procesos. En la ciudad de Rosario, de 1,2 millón de habitantes, el fuero laboral tiene un particular atraso que se remonta a varios años atrás151. Con diez juzgados laborales, cada uno tramita unos 10 000 expedientes y anualmente ingresan unos 2 500 a 3 000 expedientes nuevos, siendo un gran porcentaje motivados por siniestros laborales. En aquella ciudad, se estima una duración de cuatro y cinco años en primera instancia y un año en segunda instancia.
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Organización y tipo de procedimiento
Desde el año 2017 se estableció un sistema de conciliación prejudicial obligatoria en materia laboral, con algunas excepciones152, mediante la Ley núm. 8 990 que crea la Oficina de Conciliación Laboral (OCL) en sede administrativa. Las acciones por siniestros laborales deben pasar obligatoriamente por la Comisiones Médicas administrativas antes de la instancia judicial. El sistema judicial es de juicios de instancia única mediante tribunales colegiados. Sin embargo, por la Ley núm. 7 062 las salas se transformaron en jueces unipersonales de sentencia con el evidente propósito de agilizar los trámites. Las decisiones se revisan únicamente en recurso extraordinario ante la Suprema Corte de Mendoza. Los Tribunales del fuero del trabajo, forman parte integrante del Poder Judicial de la Provincia y su organización se rige por la Ley núm. 2 144 del año 1953. Por la Ley núm. 7 062 del año 2002, se dividieron en tres salas que actúan unipersonalmente y por la Ley núm. 9 109 de 2018 se fijó como objetivo: 1) agilizar los procesos laborales; 2) lograr una justicia laboral efectiva; 3) lograr el cumplimiento efectivo de la sentencia en el menor tiempo posible, y 4) descomprimir un sistema judicial sobrecargado. Los juicios son de instancia única y en juicio público, oral y continuo en forma originaria o en grado de apelación. La sentencia es recurrible únicamente en recurso extraordinario ante Suprema Corte de Justicia de la Provincia. La Cámara del trabajo entiende en forma originaria en las controversias entre empleadores y trabajadores que reconocen como causa un contrato de trabajo, de cuidado de viñas y frutales y en aquellas otras motivadas por la aplicación de disposiciones legales, reglamentarias o convencionales del contrato de trabajo. El registro de la audiencia se concreta en forma magnética (video filmación) aunque el resto de las actuaciones se deducen por escrito, en soporte papel y digital en forma simultánea.
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Cantidad y demora de las causas
En 2017 ingresaron 19 675 nuevas causas al fuero laboral y descendiendo a 9 388 en 2018 como producto de la implementación de trámites administrativos previos153. En cuanto a los tiempos judiciales en la circunscripción judicial de la Ciudad de Mendoza, la más importante, la duración promedio de los procesos hasta el dictado de la sentencia en las cámaras de instancia única fue de 27,05 meses en 2018 y de 30,82 meses en 2019154.
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Organización y tipo de procedimiento
En respuesta al reclamo de una parte de los operadores del derecho, acompañado por sindicatos provinciales sobre la duración excesiva de los procesos judiciales, se aprobó la Reforma Procesal Laboral Ley núm. 10.596 para regir en 2020. Se introdujeron reformas parciales al sistema de resolución de causas con instancia única a cargo de un juzgado de conciliación que instruye la prueba y lo eleva a una cámara que emite una sentencia producida normalmente por un juez en forma unipersonal. La reforma conserva una parte del proceso y la estructura histórica de la Justicia del Trabajo mediante un modelo procesal provincial de resolución de causas de índole oral, pública y de instancia única instruido por un juez de conciliación y sentenciados por once salas compuestas por 33 camaristas que actúan de manera unipersonal. Se creó otra estructura y procedimiento abreviado de resolución de causas de menor complejidad y riesgos de trabajo que fueron tramitados prejudicialmente en doble instancia y apelación, ante la actual cámara de trabajo, con proceso oral, continuo y concentrado. Se dispuso la ampliación de la cantidad de juzgados. y el nuevo Procedimiento declarativo abreviado con audiencia única (PDA) convivirá con el tradicional de Proceso Ordinario (PO). La idea de la reforma es abreviar sustancialmente la duración de los procesos, sin afectar el derecho de defensa. Desde 2019, opera plenamente el Expediente Electrónico Judicial en el ámbito laboral, lo que había sido aprobado también por la Ley núm. 10956155.
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Cantidad y demora de las causas
En 2016 ingresaron 32 439 causas nuevas y en 2019, 22 741156. En el año 2018, el total de juicios iniciados por reclamos derivados de accidentes y enfermedades profesionales con fundamento en la Ley de Riesgos de Trabajo núm. 24557 disminuyó un 67 por ciento respecto de 2017. Se pasó de un total de 6 707 a 2 244 juicios nuevos anuales. En el primer semestre de 2019, se registró una baja del 63 por ciento respecto de igual periodo de 2017. Las estimaciones sobre la base de estadísticas oficiales indican que, en causas ordinarias, la demora supera los cuatro años entre su iniciación y el dictado de la resolución que la concluye157, y si se trata de sentencia de voto (razonada), el plazo se extiende varios meses más si la causa es recurrida ante el Superior Tribunal de Justicia se demoran unos años más.
BRASIL
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Datos básicos
El Brasil es una república federal con 210 147 125 habitantes que, en el año 2018, contaba con un PIB nominal de 1 868 626,09 millones de dólares y un ingreso per cápita de 8 920,8 dólares de los Estados Unidos.
En 2019, el porcentaje de población adulta con estudios avanzados era del 19,5 por ciento; la tasa de participación en la fuerza de trabajo, del 62,6 por ciento (2019); la relación empleo-población, del 55,1 por ciento, y la tasa de desempleo, del 12,2 por ciento, la cantidad de inspectores por cada 100 000 personas empleadas era del 0,3 en 2013, la densidad sindical del 28,9 por ciento en 2016 y la cobertura de la negociación colectiva es del 70,5 por ciento en 2014.158
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Fuentes normativas sobre justicia y proceso laboral
El artículo 5 de la Constitución de la República Federativa del Brasil establece
El Brasil ha ratificado 98 convenios de la OIT, 7 sobre 8 convenios fundamentales, 3 sobre 4 Convenios de gobernanza (Prioritarios), 88 sobre 178 de los convenios técnicos: De los 98 convenios ratificados por el Brasil, 79 están en vigor, 23 han sido denunciados, 4 instrumentos abrogados y 1 ha sido ratificado en los últimos 12 meses.159. Asimismo, ha ratificado los principales instrumentos de la Carta de Derechos Humanos de Naciones Unidas como los pactos internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales160. Ha ratificado los principales instrumentos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos161, incluyendo algunos de los últimos producidos por ese sistema.162
La organización de Poder Judicial comprende un Tribunal Superior del Trabajo, Tribunales Regionales y Jueces del Trabajo instituidos en esa ley fundamental (artículos. 92 y 111 a 116), el Título VIII de la Consolidación de las Leyes del Trabajo (Derecho Ley núm. 5452 de 1943 con numerosas modificaciones) dedicado a la Justicia de Trabajo, el Código Procesal Civil y los reglamentos de los propios tribunales.
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Estructura y recursos de la administración y justicia del trabajo
Creado en la década de los años 30, el Ministerio de Trabajo se ocupó de la administración del trabajo, siendo transformado en Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en 2015. Sin embargo, en 2019, tras ochenta y ocho años de existencia, fue disuelto y sus atribuciones derivadas a los ministerios de Economía, Justicia y Seguridad Pública, perdiendo recursos y atribuciones. Existen Comisiones de Conciliación Previas, organismos conjuntos compuestos por representantes de los trabajadores y de los empleadores, cuyo propósito es tratar de resolver, por acuerdo, los conflictos laborales individuales correspondientes a ciertas categorías profesionales. Estos organismos no son competentes para examinar conflictos colectivos, para los cuales existe la posibilidad de arbitraje.
La Justicia del Trabajo brasileña es de carácter federal. Se estructura mediante tres niveles de órganos judiciales laborales: los tribunales laborales (varas), que son órganos formados por un juez admitido por concurso y que representan el primer grado de jurisdicción; los tribunales laborales regionales, órganos colegiados intermedios, que funcionan como tribunales de apelación, y el Tribunal Superior del Trabajo, un órgano colegiado ubicado en la capital de la República, que actúa como el Tribunal de Casación.
Conforme el Tribunal Superior de Trabajo163 la Justicia de Trabajo está constituida por 27 ministros; los 24 Tribunales Regionales de Trabajo ubicados en cada Estado, con excepción de Acre, Roraima, Amapá y Tocantins, que son atendidos por los tribunales de Rondônia, Amazonas, Pará e Distrito Federal, respectivamente. En el Estado de San Pablo existen dos tribunales, uno en la Ciudad de San Pablo y otro en Campinas. Están en actividad en la segunda instancia, 556 magistrados (desembargadores) y 16 554 servidores.
Para la primera instancia existen 1 587 Juzgados de Trabajo (varas) con 3 955 cargos de magistrados y 43 167 empleados. En 2018, estaban en actividad 3 039 jueces y 23 623 servidores. La cantidad de servidores por cada 100 000 habitantes era de 1,9 magistrados y 20,7 empleados.
En cuanto al volumen de juicios, a enero de 2020, los procesos laborales recibidos, juzgados y residuales en la Justicia del Trabajo fueron 1 735 777. De ese total, los tribunales del Estado de San Pablo registraron 471 087; Rio de Janeiro, 164 754; Minas Gerais, 93 005 y Río Grande Do Sul, 127 911.
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Tipos y motivos de los procesos
El proceso laboral brasileño tiene una naturaleza mixta, utiliza elementos del procedimiento oral, como la intensa participación del juez en una audiencia, pero al mismo tiempo también utiliza elementos del proceso escrito, como la grabación de actas de testimonio y la admisión de un órgano de apelación abierto.
Además tiene previsto el procedimiento «sumario o sumarísimo» para las causas de menor cuantía. En la práctica, sin embargo, hay muy poca diferencia entre esta forma de procedimiento y el procedimiento denominado «ordinario».
Desde 2011 se ha adoptado el «Proceso Judicial Electrónico». Ha implicado la despapelización progresiva, pero completa, de los procedimientos y se ha extendido a todo el Brasil. Hubo juzgados de primera instancia (varas) creados completamente sin papel. Desde la petición inicial hasta el archivo final del proceso, pasando por la respuesta del demandado, la audiencia, los despachos y decisiones interlocutorias, las medidas urgentes, la sentencia, los recursos y los actos de ejecución forzosa, son electrónicos. Es producido y acompañado por los intervinientes –abogados, magistrados y auxiliares del Poder Judicial– única y directamente en el seno del software, en tiempo real, a través de una conexión a internet y de tarjetas de certificación electrónica, firmas electrónicas y contraseñas. Dado el carácter federal del proceso laboral brasileño, es el Consejo Nacional de Justicia (CNJ) quien comanda este proceso164.
Los principales asuntos sobre los que debe decidir la Justicia del Trabajo son aviso previo, multa prevista del artículo 477 de la Consolidación de las Leyes del Trabajo (extinción del contrato de trabajo), incremento del 40 por ciento sobre O Fondo de Garantías por Tiempo de Servicio (FGTS) y multa prevista en el artículo 467 de la Consolidación. Los asuntos relativos a la negociación colectiva (
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Cantidad y duración de los procesos 165
La Justicia de Trabajo presenta un alto índice de conciliaciones lo que abrevia en cierta forma la duración de los procesos. Durante 2019, el promedio general en los juzgados de trabajo de primera instancia (Varas) fue del 42,7 por ciento.
La
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en tribunales laborales, en casos de conocimiento, desde la interposición de la acción hasta la sentencia, 273,78 días (enero de 2020);
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ante los tribunales regionales del trabajo, 326 días (enero de 2020);
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ante el Tribunal Superior de Trabajo, 541 días (2019).
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en ejecución de sentencias, desde el inicio hasta el cierre de la etapa, 1 083,37 días (2019).
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Derechos fundamentales
En materia de respeto de los derechos fundamentales, según el World Justice Project en los puntajes que oscilan entre 0 y 1, donde 1 significa el mayor respeto por el Estado de Derecho, el Brasil figura con 0.56 en ausencia de discriminación; 0.51, derecho a la vida y a la seguridad; 0.36, Debido proceso legal y los derechos de los acusados; 0.59, libertad de expresión; 0.65, libertad religiosa; 0.54, derecho a la privacidad; 0.65, libertad de asociación, y 0.51, garantía de respeto a los derechos laborales166.
No existen procesos especiales en materia de derechos fundamentales, aunque se aplican disposiciones del Código Procesal Civil para acelerar tales demandas.
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Sectores vulnerables
Las Reglas de Acceso a la Justicia de las Personas en Condición de Vulnerabilidad fueron aprobadas por la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana, que tuvo lugar en Brasilia durante los días 4 a 6 de marzo de 2008. Desde entonces se han creado programas y disposiciones concretos como en la prevención de trabajo esclavo o forzoso y el funcionamiento de los Juzgados especiales de infancia y adolescencia. Su competencia comprende la fiscalización de las autorizaciones para inspeccionar el trabajo infantil doméstico167.
Existen leyes especiales respecto de sectores vulnerables como la Ley núm.13146 de 2015, Estatuto de la persona con deficiencia, declarando su derecho al trabajo en ambiente accesible e inclusivo, en igualdad de oportunidades (artículo 34) y el derecho de acceso a la justicia en igualdad de oportunidades garantizando las adaptaciones y recursos tecnológicos de asistencia (artículo 79).
A partir de la reforma de 2017 de la Ley núm. 13.467 existe un importante obstáculo en el acceso a tutela judicial de los trabajadores ya que se puede determinar que el trabajador pague los honorarios del abogado del empleador cuando no tiene éxito en sus reclamos, incluso cuando es un trabajador pobre, es decir, sin recursos. De tal forma, la cantidad de casos nuevos por cada 100 000 habitantes pasó de 1 101 en 2009 a 1 267 en 2017, pero en 2018, descendió a 830 (34 por ciento ).
COLOMBIA
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Datos básicos
Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, 49 648 685 habitantes. En 2018 contaba con un PBI nominal de 331 047 mil millones de dólares y un ingreso per cápita de 6 180 dólares de los Estados Unidos.
Ese mismo año, el porcentaje de población adulta con estudios avanzados era del 24,4 por ciento; la tasa de participación en la fuerza de trabajo, del 68,4 por ciento, la relación empleo-población del 62,2 por ciento y la tasa de desempleo del 9,1 por ciento; mientras que en 2017, el porcentaje de personas empleadas era del 0,4 por ciento; la cantidad de inspectores por cada 100 000 personas empleadas era del 0,4 por ciento. En 2016, la densidad sindical era del 9,5 por ciento y la cobertura de la negociación colectiva del 15,7 por ciento168.
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Fuentes normativas sobre justicia y proceso laboral
Dentro del Título I, capítulo I, de la Constitución Política se protege el trabajo (artículo 25) y los derechos individuales y colectivos de los trabajadores (artículos 53-57). Se indica, además en el Título II, capítulo II, que «Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna» (artículo 53.4).
Por otra parte, se establece que los tratados y convenios internacionales de derechos humanos ratificados por el Congreso prevalecen en el orden interno y que los derechos y deberes consagrados en esa Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados (artículo 93). Igualmente, se establece que la enunciación de los derechos y garantías contenidos en la Constitución y en los convenios internacionales vigentes, no debe entenderse como negación de otros que, siendo inherentes a la persona humana, no figuren expresamente en ellos (artículo 94).
Colombia ha ratificado 61 convenios de la OIT, 8 sobre 8 convenios fundamentales, 3 sobre 4 convenios de gobernanza (Prioritarios), 50 sobre 178 de los convenios técnicos. De los 61 convenios ratificados por Colombia, 52 están en vigor, 5 han sido denunciados 4 instrumentos abrogados y ninguno ha sido ratificado en los últimos 12 meses169. Asimismo, ha ratificado los principales instrumentos de la Carta de Derechos Humanos de Naciones Unidas, como el Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales170. Asimismo, ha ratificado los principales instrumentos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos171, aunque no ha concretado la ratificación de los últimos producidos por ese sistema172.
Dentro del Título I, capítulo I, de la Constitución Política se encuentran las garantías constitucionales clásicas, entre ellas, las de juez natural, debido proceso, inviolabilidad de domicilio (artículos 28 y 29).
La Rama Judicial se encuentra regulada especialmente en el Título VIII de la Constitución Política comprende una Corte Constitucional, el Consejo de Estado y una Corte Suprema de Justicia, siendo esta última el máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria y puede actuar en Salas o en pleno (artículos 228 a 248). Asimismo, se establece que las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial (artículos 246).
Por su parte, la justicia del trabajo encuentra la regulación de su funcionamiento en el Código de Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social (CPTySS), Decreto Ley 2158 de 1948.
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Estructura y recursos de la administración y justicia del trabajo
Según la normativa colombiana, el Ministerio del Trabajo es la cabeza del Sector del Trabajo y sus objetivos son: la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos para el trabajo; el respeto por los derechos fundamentales, las garantías de los trabajadores, el fortalecimiento, promoción y protección de las actividades de la economía solidaria y el trabajo decente, a través un sistema efectivo de vigilancia, información, registro, inspección y control; así como del entendimiento y diálogo social para el buen desarrollo de las relaciones laborales […]». Asimismo, «fomenta políticas y estrategias para la generación de empleo estable, la formalización laboral, la protección a los desempleados, la formación de los trabajadores, la movilidad laboral, las pensiones y otras prestaciones»173.
En tanto, la justicia laboral es de orden nacional y se encuentra a cargo de un Tribunal Supremo del Trabajo con jurisdicción en todo el territorio nacional y tienen su sede en la capital. Los Tribunales Seccionales del Trabajo ejercen su jurisdicción en los Departamentos, con sede en las respectivas capitales y en las Intendencias y Comisarias que la ley les adscribe. Este territorio se denomina Distrito Judicial del Trabajo. Los Jueces del Trabajo ejercen en el Círculo Judicial del Trabajo, es decir, el mismo territorio señalado por la ley a los respectivos Jueces del Circuito en lo civil.
En función de la competencia, la estructura es la siguiente: a) los juzgados de circuito conocen de los procesos de primera instancia y los especiales de fuero sindical y disolución de sindicatos; b) los juzgados de pequeñas causas laborales que conocen de procesos de única instancia cuya cuantía no supere 120 veces el salario mínimo legal mensual vigente; c) las salas laborales de los tribunales superiores de distrito judicial que conocen de la segunda instancia de los procesos ordinarios y en primera de procesos de declaratoria de ilegalidad de una huelga, y d) la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia que conoce solamente de los procesos sobre los cuales cabe el recurso extraordinario de casación (cuantía mínima de 120 veces el salario mínimo legal mensual vigente) y de segunda instancia de los procesos de ilegalidad de la huelga.
Conforme un estudio de costos procesales del año 2016, en Colombia existen 309 despachos especializados en la atención de causas laborales, distribuidos en 32 distritos, así como 106 plazas de magistrados especializados en justicia laboral en los distintos tribunales superiores, en los que el Estado invierte anualmente un total de 173 597,2 millones (pesos colombianos) para su funcionamiento, de los que el 87 por ciento son costos jurisdiccionales (151 083,2 millones) y el 5 por ciento (8 747,7millones) corresponden a costos administrativos. El resto por supuesto corresponde a los gastos generales. El gasto medio por distrito es de 5 013, 2 millones anuales174.
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Tipos y motivos de los procesos
El proceso laboral es de doble instancia, con la excepción de aquellos de menor cuantía, es decir, que no supere 20 veces el salario mínimo legal mensual vigente. La oralidad es la regla de los procesos y solo se prevé hasta la segunda instancia y no exime la realización de actos escritos, tales como la interposición de la demanda, los elementos de prueba documental y las actas que se labren sobre los actos procesales.
El proceso de primera instancia se encuentra dividido en dos audiencias. La primera esta subdividida a su vez cuatro fases: conciliación, saneamiento del litigio, fijación del litigio y decreto de pruebas. La segunda se divide en práctica de pruebas, cierre del debate probatorio, alegatos de conclusión y sentencia. En la segunda instancia se prevé la realización de una audiencia en la que se receptan los alegatos de las partes y se dicta la sentencia.
Además de procesos abreviados o acelerados para casos de menor cuantía o complejidad, existen procesos especiales de fuero sindical, acoso laboral, jurisdicción coactiva, calificación de ilegalidad de la suspensión o paro colectivo de trabajo, que conocen en este último los tribunales superiores y la Sala Laboral de la Corte.
Los Juzgados del Circuito se avocaron casi exclusivamente de tres tipos de proceso: Ordinarios (58,7 por ciento), Ejecutivos (20,7 por ciento) y Tutelas (15,9 por ciento), mientras que las salas laborales de los tribunales superiores lo hicieron en un 90 por ciento en dos tipos de procesos: ordinarios (68,4 por ciento) y las tutelas (19,8 por ciento)175.
Por otra parte, cabe señalar que, actualmente se encuentra en marcha un plan piloto de aplicación del expediente electrónico en el ámbito de la Rama Judicial, aunque aún no se ha llevado a cabo en la especialidad laboral.
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Cantidad y duración de los procesos
En cuanto a la duración de los procesos, según el Consejo Superior de la Judicatura176, computados desde el inicio de la demanda hasta la obtención del primer pronunciamiento, varía según el tipo de procedimiento. El estudio oficial se realizó sobre el análisis de procesos que, en su mayoría fueron iniciados con posterioridad al año 2008, fecha en que se implementó de modo definitivo la oralidad obligatoria para los procesos laborales.
En promedio, la duración nacional de la primera etapa o instancia fue de 366 días corrientes, lo que equivale a 167 días hábiles de la Rama Judicial. Se ha observado que, si bien el 68 por ciento de los procesos concluyó en menos de un año, haciendo uso de la duración máxima de 242 días corrientes, que se identificó como límite legal para la evacuación de la primera instancia de este tipo de procesos, la media eficiente se ubicó en el 42 por ciento, dado que fueron 193 los procesos que lograron cursar el trámite en ese plazo.
La duración en fase de segunda instancia fue de 134 días corrientes, es decir, en 80 días hábiles de la Rama Judicial, cifra muy superior a los 38 días del diseño normativo. Para los procesos de casación o revisión, se registró una duración promedio de 467 días corrientes. En los procesos de ejecución se reportaron un promedio de 203 días corrientes de duración que equivalen a 122 días hábiles.177
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Derechos fundamentales
En materia de respeto de los derechos fundamentales, según World Justice Project178, los puntajes de Colombia oscilan entre 0 y 1, donde 1 significa el mayor respeto por el Estado de Derecho, Colombia figura con 0.54, en ausencia de discriminación; 0.50, derecho a la vida y a la seguridad; 0.40, debido proceso legal y los derechos de los acusados; 0.56, libertad de expresión; 0.63, libertad religiosa; 0.49, derecho a la privacidad; 0.61, libertad de asociación y 0.51, garantía de respeto a los derechos laborales.
En materia de derechos fundamentales existe la acción constitucional de tutela (artículo 86 de la Constitución) en la que pueden conocer todos los jueces ordinarios o especializados, tribunales y Corte de cualquier jurisdicción, así como existen procedimientos especiales en materia de violación de derechos sindicales. Asimismo, la protección a la maternidad, se trata como un proceso ordinario, pero la protección a la estabilidad laboral reforzada que persigue el reintegro de la trabajadora por embarazo o licencia de maternidad y de los trabadores afectados por una situación de limitación a la capacidad laboral por razones de salud, al igual que el de las madres cabeza de familia, se adelanta mediante acción de tutela como proceso breve, expedito y sumario ante cualquier juez de la República.
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Sectores vulnerables
En cuanto al acceso a la justicia de sectores vulnerables, cabe señalar la mejora alcanzada en lo que respecta a la protección de los menores tras la expedición del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006). Además, se cuenta con un portal web exclusivo para niños y niñas179.
El Centro de Atención y Orientación al Usuario de la Justicia fue creado como un lugar donde las personas, sin distinguir estrato social, sexo o raza, pueden acercarse para resolver dudas en temas civiles, laborales, de familia, penales, entre otros. Se otorga atención preferencial a las mujeres víctimas de violencia de género.
Asimismo, dentro del poder judicial se ha creado la Comisión Nacional de Género, que tiene como funciones proponer políticas, planes y acciones encaminadas a garantizar la igualdad y la ausencia discriminación de las mujeres y las niñas en el acceso a la administración de justicia; se incluye también la sensibilización, la formación y la información en materia de género para todos los servidores judiciales.
La Constitución Política de Colombia incorporó dentro de las jurisdicciones especiales la jurisdicción de los pueblos indígenas: «Las autoridades de los pueblos indígenas podrán ejercer funciones jurisdiccionales dentro de su ámbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios a la Constitución y leyes de la República. La ley establecerá las formas de coordinación de esta jurisdicción especial con el sistema judicial nacional» (artículo 246).
CHILE
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Datos básicos
Chile es una república democrática unitaria con 19 107 216 habitantes (proyección de junio de 2019) y un PBI nominal de 298 231 mil millones de dólares y un ingreso per cápita de 14 670 de dólares, en el año 2018.
En 2018, el porcentaje de población adulta con estudios avanzados era del 15,6 por ciento; la tasa de participación en la fuerza de trabajo del 59,8 por ciento, y la cantidad de inspectores por cada 100 000 personas empleadas del 0,6 por ciento; mientras que en 2016 la densidad sindical fue del 19,6 por ciento y la cobertura de la negociación colectiva del 17,9 por ciento. En 2019, la relación empleo-población es del 55,5 por ciento y la tasa de desempleo del 7,4 por ciento.180
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Fuentes normativas sobre justicia y proceso laboral
El artículo 19 de la Constitución Política establece las garantías fundamentales, entre ellas, el derecho a la defensa jurídica letrada, juez natural, debido proceso, inviolabilidad del domicilio y las comunicaciones privadas. Los incisos 16 a 18 reconocen los derechos sociales y laborales de carácter individual y colectivo. Asimismo, el Poder Judicial se encuentra organizado en el Titulo VI, artículo 76 y siguientes.
Chile ha ratificado 63 Convenios de la OIT, 8 sobre 8 convenios fundamentales, 2 sobre 4 convenios de gobernanza (Prioritarios), 53 sobre 178 de los convenios técnicos. De los 63 convenios ratificados por Chile, 49 están en vigor, 12 han sido denunciados y 2 instrumentos abrogados y ninguno ha sido ratificado en los últimos 12 meses181.
Asimismo, ha ratificado los principales instrumentos de la Carta de Derechos Humanos de Naciones Unidas como el Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos, y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Igualmente, ha ratificado los principales instrumentos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos182, aunque no ha concretado la ratificación de los últimos producidos por ese sistema (a excepción del referido a la protección de personas mayores)183.
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Estructura y recursos de la administración y justicia del trabajo
Primeramente, en lo que respecta a los conflictos individuales, cabe mencionar la Dirección del Trabajo, estructura administrativa que interviene en la reclamación obligatoria previa a los procesos monitorios, así como en la elaboración de informes en los Procedimientos de Tutela Laboral y facultad para actuar en calidad de parte en ese proceso.
La estructura jurisdiccional cuenta con tres niveles de órganos judiciales: un primer nivel a cargo de tribunales especializados, llamados Juzgados de Letras del Trabajo, con asiento en las ciudades que determina el Código del Trabajo, para lo cual se han establecido 16 regiones. El número de jueces que compone cada juzgado varía entre región y región, ejerciendo uno de esos jueces la presidencia del juzgado. Así, en Santiago capital (que integra la región decimotercera), en la actualidad, existen dos Juzgados de Letras del Trabajo, con 19 jueces cada uno.
Los jueces se avocan exclusivamente a su función jurisdiccional, mientras que al Juez Presidente le corresponde todo lo relacionado con el funcionamiento administrativo del juzgado, lo que puede implicar una deducción proporcional de su trabajo jurisdiccional. Ante estos juzgados se tramitan los procesos Monitorios y los de Aplicación General.
El segundo nivel, a cargo de 17 Cortes de Apelaciones (una por cada región), las que conocen en los recursos de apelación interpuestos en los procedimientos Monitorios y en los recursos de nulidad deducidos en los procedimientos de aplicación general y Tutela.
Finalmente, en el tercer nivel la Corte Suprema resuelve los recursos de Unificación de Jurisprudencia, cuando se invoca la existencia de resoluciones contradictoria entre las Cortes de Apelaciones sobre una misma materia.
Conforme datos oficiales184 el Poder Judicial está conformado por más de 450 tribunales, 1 462 jueces y 12 412 funcionarios. En la parte superior se encuentra la Corte Suprema, compuesta por 21 miembros. En segundo nivel, la actuación del Poder Judicial se divide, espacialmente, en 17 territorios jurisdiccionales, que son encabezados por una Corte de Apelaciones en cada uno de ellos y se encuentran situadas en las ciudades de Arica, Iquique, Antofagasta, Copiapó, La Serena, Valparaíso, Santiago, San Miguel, Rancagua, Talca, Chillán, Concepción, Temuco, Valdivia, Puerto Montt, Coyhaique y Punta Arenas.
El nivel inferior de la justicia del trabajo está compuesto por los juzgados de letras del trabajo y los juzgados de cobranza laboral y previsional y están situados tanto en las ciudades que son asiento de Corte de Apelaciones, como en las capitales de provincia y en las comunas o agrupaciones de comunas. En los lugares en los que no existen los tribunales especializados del trabajo, funcionan los juzgados de letras con competencia múltiple, entre ellas laboral.
No existen datos desagregados disponibles respecto a la cantidad total de jueces que integran los juzgados de Letras del Trabajo, mencionándose solamente que estos se encuentran integrados por un total de 618 funcionarios.
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Tipos y motivos de los procesos
El proceso laboral está regulado en el Libro V del Código del Trabajo185, mientras que el funcionamiento y estructura administrativa de los Tribunales del Trabajo se encuentran regidos por el Código Orgánico de Tribunales y supletoriamente por el Código Procesal Penal, pues hasta ahora, todos los tribunales reformados han seguido el modelo instaurado por la justicia penal.
Todos los procedimientos laborales chilenos son principalmente orales, basados en los principios (y técnicas procesales) de inmediación, concentración, actuación de oficio, gratuidad y celeridad. Estos se caracterizan por la existencia de procedimientos abreviados para las causas de menor cuantía, y plazos acotados en aquellas que versan sobre violación de derechos fundamentales. Asimismo, existe la tramitación por medios informáticos (Ley de Tramitación Electrónica núm. 20886), debiendo realizarse despacho de escritos, documentos y notificaciones por dicha vía. La recepción de audiencias posee soporte digitalizado por lo que la aplicación de los recursos digitales a los procesos aporta una importante celeridad.
Existen al menos dos tipos de procedimientos, el Monitorio y el de Aplicación General. Hay quien considera que el procedimiento de Tutela Laboral constituye un tercer tipo, mientras que otros entienden que en rigor de verdad se trata del procedimiento de Aplicación General con algunas modificaciones (medida cautelar especial, plazo más breve para dictar sentencia).
El procedimiento ordinario llamado de Aplicación General, prevé la interposición de la demanda y su contestación por escrito y luego la realización de dos audiencias. La primera audiencia, denominada Preparatoria, envuelve todo lo relacionado con la contestación de excepciones dilatorias y la demanda reconvencional; dictado de sentencia parcial sobre prestaciones no controvertidas; proposición de bases de acuerdo; determinación de la controversia fáctica y de la prueba pertinente; mantención de medidas cautelares y citación a la audiencia de Juicio. En la segunda audiencia se produce la prueba, se reciben los alegatos y se dicta sentencia, ya sea en la propia audiencia o dentro de los quince días hábiles. Contra dicha sentencia, solo procede el recurso de nulidad ante la Corte de Apelaciones. Los fallos de las cortes de apelaciones son recurribles mediante el recurso de unificación de jurisprudencia, en caso de que existan resoluciones contradictorias de las cortes sobre una misma materia.
Existe además un proceso abreviado denominado Monitorio, previsto para causas de poca cuantía (inferiores a 10 ingresos mínimos mensuales). Previo al inicio de la acción judicial, se requiere una reclamación administrativa previa obligatoria ante la Inspección del Trabajo. Si no se realiza dicha reclamación, se puede demandar igual, pero por la vía del procedimiento de aplicación general. La demanda es proveída por una resolución que la acoge o la desestima, y en su caso, ordena el pago de las prestaciones demandadas.
Excepcionalmente, puede llamarse a una audiencia única si se estima que no se cuenta con antecedentes suficientes. La resolución que estima o desestima la demanda, una vez notificada, puede ser reclamada por la parte agraviada (sin fundamentos). Si no es reclamada, la resolución queda firme. Con la reclamación se abre el contradictorio, el juez cita a las partes a una Audiencia Única de conciliación, contestación y prueba. La sentencia se debe dictar al término de la audiencia o hasta en un plazo de tres días. Contra dicha sentencia se puede deducir recurso de apelación o nulidad.
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Cantidad y duración de los procesos
En 2018, ingresaron a la Corte Suprema 33 486 procesos, de los cuales, se fallaron 29 881 y quedaron pendientes 7 759. En 2018, las 17 Cortes de Apelaciones de Chile distribuidas en todo el territorio nacional, registraron 593 541. En el mismo año, los juzgados laborales conocieron en total, 725 591 causas a nivel nacional, de las cuales 379 526 fueron ingresos, lo que representan el 52,3 por ciento del total, y 346 065 fueron términos, que equivalen al 47,7 por ciento del total. La materia más frecuente, sin considerar la agrupación, fue la de despidos injustificados, con 40 889 ingresos y 37 884 términos.
Siempre en 2018, los juzgados especializados en Reforma Laboral conocieron 151 675 causas a nivel nacional, de las cuales 78 829 fueron ingresos, lo que representa el 52,0 por ciento del total y 72 836 fueron términos que equivalen al 48,0 por ciento del total. Los procedimientos más frecuentes fueron: Ordinario con 76 452 causas y Monitorio con 48 257 causas. Por otra parte, se realizaron 1 100 causas por Práctica antisindical con.
En materia laboral específica, el total de causas terminadas en el año 2017 ascendió a 69 048. Las cortes de apelaciones, durante ese año, tuvieron 7 790 recursos ingresados en materia laboral, lo que resulta significativamente mayor respecto al ingreso de recursos registrados en el año 2010, que había ascendido a 5 117, en tanto que durante el año 2017 ascendieron a 6 989 los fallos de las cortes de apelaciones en materia laboral.
La Justicia de Trabajo presenta un alto índice de conciliaciones. Durante el año 2017, de las 69 048 causas terminadas, 24 532 lo fueron por conciliación.
La duración global de las causas laborales ascendió a un promedio de 73 días durante el año 2017, mientras que en el año 2010 dicha cifra fue tan solo de 49 días. Calculada la duración en función del tipo de procedimiento, cabe precisar que, los procedimientos ordinarios tuvieron un promedio de duración de 86 días, en tanto que los procedimientos monitorios registraron un promedio de 52 días.186
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Derechos fundamentales
En materia de respeto de los derechos fundamentales, según World Justice Project, en los puntajes oscilan entre 0 y 1, donde 1 significa el mayor respeto por el Estado de Derecho, Chile figura con 0.54, en ausencia de discriminación; 0.86, derecho a la vida y a la seguridad; 0.64, debido proceso legal y los derechos de los acusados; 0.74, libertad de expresión; 0.79, libertad religiosa; 0.83, derecho a la privacidad; 0.75, libertad de asociación y 0.70, garantía de respeto a los derechos laborales187.
En materia de protección de derechos fundamentales cabe mencionar el Procedimiento de Tutela Laboral. Cuando en el ejercicio de las facultades del empleador se vean lesionadas algunas de las libertades constitucionales (vida, integridad física y psíquica, honra, inviolabilidad de comunicaciones privadas, libertad de conciencia, libertad de opinión, libre elección, entre otras) mencionadas en forma de
En el año 2014, por vía jurisprudencial, más precisamente por Unificación de Jurisprudencia de la Corte Suprema, se amplió la competencia de los juzgados del trabajo para conocer la tutela de derechos fundamentales de los trabajadores del Estado.
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Sectores vulnerables
En cuanto al acceso a la justicia de sectores vulnerables, cabe mencionar que la Secretaría Técnica de Igualdad de Género integra la estructura del poder judicial. Esta se ha encargado de organizar seminarios en todo Chile con el fin de difundir las 100 Reglas de Brasilia y el Protocolo Iberoamericano de actuación Judicial para mejorar el acceso a la justicia de personas con discapacidad, migrantes, niñas, niños, adolescentes, comunidades y pueblos indígenas.
Asimismo, ha elaborado un texto de consulta para el trabajo diario que incluye normativa internacional, relevante en temas de igualdad, ausencia de discriminación y género, con la finalidad de avanzar hacia un modelo de justicia más inclusiva, respetuosa de la diversidad y con miras a asegurar un efectivo acceso a la justicia188.
Desde 2015, el Poder Judicial de Chile dispone de una Comisión de Lenguaje Claro para todos los fueros y en el Glosario de Términos Jurídicos se incluye un capítulo en Materia laboral189.
ECUADOR
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Datos básicos
Ecuador es un Estado constitucional democrático republicano, unitario, intercultural, plurinacional y laico, con 17 304 827 habitantes. En el año 2018, Ecuador presentaba un PBI nominal de 108 398,06 millones de dólares y un ingreso per cápita de 6 344,9 dólares.
En 2017, la tasa de alfabetización del total de adultos (personas de 15 años o más) era del 93 por ciento, mientras que en 2019 la tasa de población activa total (mayores de 15 años) era del 69 por ciento . En 2019, la relación empleo-población en el país era del 66 por ciento y la tasa de desempleo del 4 por ciento. En ese mismo año, del empleo masculino, el 39 por ciento era empleo vulnerable, mientras que del empleo femenino el 56 por ciento se encontraba en condiciones de vulnerabilidad; la tasa de subempleo era del 17,6 por ciento y la tasa de empleo adecuado 38,8 por ciento. El porcentaje de población adulta con estudios avanzados era del 16,6 por ciento; la relación empleo-población del 63,7 por ciento; la tasa de desempleo del 3,8 por ciento; mientras que la cantidad de inspectores por cada 100 000, personas empleadas, era del 0,3 por ciento en 2012190.
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Fuentes normativas sobre justicia y proceso laboral
Conforme a lo que establece el artículo 425 de la Constitución de la República del Ecuador (CRE), el orden jerárquico de aplicación de las normas en el derecho de dicho país es el siguiente: la Constitución; los Tratados y Convenios Internacionales; las leyes orgánicas; las leyes ordinarias; las normas regionales y las ordenanzas distritales; los decretos y reglamentos; las ordenanzas; los acuerdos y las resoluciones; y los demás actos y decisiones de los poderes públicos. Puntualmente, en relación con el acceso a la justicia, su artículo 86 establece que cualquier persona, grupo de personas, comunidad, pueblo o nacionalidad podrá proponer las acciones previstas en la Constitución. Asimismo, entre otras cuestiones, la citada norma establece que el procedimiento será sencillo, rápido y eficaz, así como también oral en todas sus fases e instancias.
Por su parte, los artículos 167 a 170 de la Constitución de la República del Ecuador (CRE) establecen que la sustanciación de los procesos en todas las materias, instancias, etapas y diligencias se llevará a cabo mediante el sistema oral, de acuerdo con los principios de concentración, contradicción y dispositivo (artículo 168, inciso 6). También prescriben que las normas procesales consagrarán los principios de simplificación, uniformidad, eficacia, inmediación, celeridad y economía procesal, y harán efectivas las garantías del debido proceso, agregando que «no se sacrificará la justicia por la sola omisión de formalidades» (artículo 169). En referencia a los principios de la Función Judicial, el artículo 172 de la Constitución establece que las juezas y jueces administrarán justicia con sujeción a la Constitución, a los instrumentos internacionales de derechos humanos y a la ley.
Ecuador ha ratificado 61 Convenios de OIT, dentro de los cuales se encuentran los 8 convenios fundamentales, 3 sobre 4 convenios de gobernanza (Prioritarios) y 50 sobre 178 convenios técnicos. De los 61 Convenios ratificados por el país, 54 están en vigor, 5 han sido denunciados, 2 instrumentos abrogados y ninguno ha sido ratificado en los últimos 12 meses191.
Asimismo, ha ratificado los principales instrumentos de la Carta de Derechos Humanos de Naciones Unidas que institucionalizan el derecho a acceso a tutela judicial efectiva, tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. También ha ratificado los principales instrumentos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos192.
A partir de la vigencia de la CRE, en el año 2008, fue necesario adaptar el marco jurídico del Ecuador a las normas constitucionales. Es así, que en mayo de 2015 la Asamblea Nacional dictó el Código Orgánico General de Procesos (COGP)193 que regula los procedimientos en todas las materias, excepto la constitucional, electoral y penal, tal como más abajo se expone.
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Estructura y recursos de la administración y justicia del trabajo
La administración del trabajo en Ecuador está a cargo del Ministerio de Trabajo y Empleo, Secretaría de Estado (artículo 540 CT), de las Direcciones Regionales del Trabajo de las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca y Ambato, de la Dirección y Subdirecciones de Mediación Laboral, de la Dirección y Subdirecciones de Empleo y Recursos Humanos y de las Inspecciones del Trabajo.
Existen asimismo Inspectores Provinciales de Trabajo con atribuciones para conocer en las solicitudes de Visto-Bueno194, presentadas por los empleadores o los trabajadores. Sin embargo, dichas resoluciones no tienen efecto de cosa juzgada ya que cualquiera de las partes puede recurrir a la justicia laboral a través de los Juzgados de Trabajo (artículo 183 CT).
En materia de conflictos colectivos de trabajo se cuenta con dos procedimientos especiales: uno para el caso de no existir acuerdo en la discusión del proyecto de contrato colectivo y otro para todos los demás casos de controversia empleador-trabajador. Además, existen otros medios alternativos de solución de conflictos tales como la mediación y el arbitraje (artículo 190 de la Constitución) y la Defensoría del Pueblo (artículo 215 de la Constitución).
El funcionamiento de la Justicia del Trabajo en el país se encuentra establecido en el Código del Trabajo (CT)195 y en el Código Orgánico de la Función Judicial (COFJ)196, de conformidad a lo normado en los artículos 177 y 178 de la Constitución de la República del Ecuador. En el Capítulo II «De la Administración de Justicia» del Título VI «Organización, Competencia y Procedimiento» del citado CT, se encuentran regulados: los Juzgados del trabajo y tribunales de conciliación y arbitraje (artículo 565), la Competencia de la Corte Nacional y de las Cortes Provinciales (artículo 566) y las Atribuciones de los Tribunales de Conciliación y Arbitraje (artículo 567). Por su parte, el citado COFJ, regula la competencia de las juezas y los jueces del trabajo (artículo 237), así como sus atribuciones y deberes (artículo 238).
La estructura de justicia del trabajo ecuatoriana está conformada, en primera instancia, por jueces del trabajo y por jueces multicompetentes, y en segunda instancia, por las Cortes Provinciales de Justicia, que son 24 en todo el país y resuelven los juicios laborales por medio de sus distintas Salas. Asimismo, la Corte Nacional de Justicia con sede en la capital de la República, a través de su Sala Especializada Laboral, integrada por cinco jueces, conoce y resuelve sobre los recursos de casación interpuestos en las sentencias dictadas por las Salas de las Cortes Provinciales de Justicia. En la Corte Nacional de Justicia existen además tres conjueces en materia laboral que integran un Tribunal encargado de calificar la admisibilidad o no de los recursos de casación en materia de Derecho del Trabajo.
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Tipos y motivos de los procesos
El proceso laboral ecuatoriano se encuentra reglado en el Código del Trabajo (CT) y en el Código Orgánico General de Procesos (COGEP)197, el cual, de acuerdo con lo dispuesto en su Artículo primero y tal como se ha expuesto anteriormente, regula la actividad procesal en todas las materias, excepto en materia constitucional, electoral y penal.
Conforme lo normado en el inciso 6 del artículo 168 de la CRE, el proceso laboral es oral, concentrado, contradictorio y dispositivo, lo que también se encuentra establecido en el artículo 4 del citado COGEP y en el artículo 18 del COFJ.
Las controversias derivadas de los conflictos individuales de trabajo se sustancian mediante un procedimiento sumario. Pero, además, existe en el país un proceso sumario con reducción de plazos, establecido para los reclamos de ineficacia de un despido198, así como también para las controversias originadas en el despido intempestivo de mujeres embarazadas o en periodo de lactancia y de dirigentes sindicales (artículo 133, inc. 8 del COGEP).
Si bien en el país no existe un proceso especial para casos de menor cuantía o menor complejidad, resulta necesario señalar que existen otros casos de despido ineficaz que, a pesar de encontrarse establecidos en el Código del Trabajo, el COGEP no los ha considerado; tal como sucede con aquellos que deben ser tramitados mediante un procedimiento sumario con reducción de plazos, como en los casos de despido por discriminación del trabajador por condición de adulto mayor u orientación sexual, en los cuales el trabajador no tiene derecho al reintegro pero sí a las indemnización adicional. Lo mismo sucede en el caso de despido injustificado de una persona con discapacidad, o de quien tuviere a su cargo la manutención de una persona con discapacidad, quienes deben ser indemnizados conforme lo determina la Ley Orgánica de Discapacidades.
Además, en Ecuador se encuentra implementándose de manera progresiva la utilización del proceso electrónico para todos los procesos judiciales, incluyendo los laborales, a través del Sistema Automático de Trámite Judicial Ecuatoriano (SATJE). Dicho sistema constituye una herramienta tecnológica que permite a los funcionarios judiciales del país despachar de manera rápida y fácil cada uno de los procesos judiciales. Su manejo es permitido a todos los usuarios, funcionarios judiciales y abogados. Este sistema se ha utilizado progresivamente desde el año 2012, sin embargo, aún no está perfeccionado. Se agregan el sistema de jurisprudencia, la publicación de los estados de procesos judiciales en página web y notificaciones electrónicas199.
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Cantidad y duración de los procesos
No se encontraron disponibles datos ni cálculos oficiales sobre la duración de los procesos judiciales en Ecuador.
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Derechos fundamentales
En materia de respeto de los derechos fundamentales, según World Justice Project, en los puntajes oscilan entre 0 y 1, donde 1 significa el mayor respeto por el Estado de Derecho, Ecuador figura con 0.45 en ausencia de discriminación; 0.53, derecho a la vida y a la seguridad; 0.43, debido proceso legal y los derechos de los acusados; 0.53, libertad de expresión, 0.65, libertad religiosa, 0.42 en Derecho a la Privacidad, 0.58, libertad de asociación y 0.57, garantía de respeto a los derechos laborales.200
Asimismo, existe en Ecuador una acción de protección establecida en el artículo 88 de la CRE, que tiene por objeto la tutela directa y eficaz de los derechos reconocidos en dicho plexo normativo cuando estos fueran vulnerados201. En lo que respecta al Derecho del Trabajo, esa acción puede ser ejercida en la medida en que como derivación del conflicto laboral se afecten derechos constitucionales (tal como por ejemplo sucede con el derecho a la tutela judicial efectiva), o bien, existan situaciones fácticas excepcionales que conviertan a la vía laboral ordinaria en ineficaz (v.gr: por urgencia o necesidad), causas estas que deberán ser analizadas en el caso concreto.202
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Sectores vulnerables
La CRE del año 2008 incorporó en su artículo 35 los derechos de las personas y grupos de atención prioritaria, dentro de los que se encuentran las personas adultas mayores; las niñas; los niños y los adolescentes; las mujeres embarazadas; las personas con discapacidad; las personas privadas de libertad; quienes adolezcan de enfermedades catastróficas o de alta complejidad; las personas en situación de riesgo, y las víctimas de violencia doméstica y sexual, maltrato infantil, desastres naturales o antropogénicos. Dichos grupos, deberán recibir atención prioritaria y especializada tanto en el ámbito público como en el privado, así como también deberán gozar de una especial protección por parte del Estado quienes se encuentren en condición de doble vulnerabilidad. A su vez, el artículo 36 de la Constitución de la República establece que las personas adultas mayores203 recibirán dicha atención prioritaria y especializada, en especial en los campos de inclusión social y económica, y protección contra la violencia.
Por su parte, el artículo 171 de la Constitución estableció derechos para la justicia indígena, al normar que las autoridades de las comunidades, pueblos y nacionalidades indígenas son quienes ejercerán funciones jurisdiccionales, con base en sus tradiciones ancestrales y su derecho propio, para la solución de sus conflictos internos, siempre que ellos no sean contrarios a la Constitución y a los derechos humanos reconocidos en instrumentos internacionales.204
ESTADO PLURINACIONAL DE BOLIVIA
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Datos básicos
El Estado Plurinacional del Bolivia es un «Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías» (artículo 1 de la Constitución Política del Estado), con 11 469 896 habitantes, a junio 2019. En 2018, presentaba un PIB nominal de 40 288 mil millones de dólares y un ingreso per cápita de 2 559,51dólares.
En 2018, el porcentaje de población adulta con estudios avanzados era del 21,8 por ciento; la tasa de participación en la fuerza de trabajo del 71,8 por ciento; la relación empleo-población del 69,3 por ciento; la tasa de desempleo es del 3,5 por ciento, y en 2014, presentaba la densidad sindical del 39,1 por ciento205.
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Fuentes normativas sobre justicia y proceso laboral
Se establece que los tratados y convenios internacionales ratificados por la Asamblea Legislativa Plurinacional, que reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en los Estados de Excepción prevalecen en el orden interno. Los derechos y deberes consagrados en esta Constitución se interpretarán de conformidad con los Tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Bolivia (artículo 13, IV). El artículo 45 establece el derecho a la Seguridad Social. La Sección III (artículos 46 a 55) del Capítulo I, se dedica a tratar en extenso los derechos laborales de carácter individual y colectivo, previendo entre otras, reglas de interpretación de la ley laboral y la prohibición del despido injustificado.
En el Título IV de la Constitución Política se establecen las garantías jurisdiccionales como el debido proceso, la defensa y el derecho a una justicia oportuna, gratuita y sin dilaciones. Asimismo, se indica que los derechos y garantías fundamentales tienen aplicación directa (artículo 109).
Bolivia (Estado Plurinacional de) ha ratificado 50 Convenios de la OIT, 8 sobre 8 convenios fundamentales, 3 sobre 4 convenios de gobernanza (Prioritarios), 39 sobre 178 de los convenios técnicos. De los 50 convenios ratificados por Bolivia (Estado Plurinacional de), 47 están en vigor, 3 han sido denunciados y ninguno ha sido ratificado en los últimos 12 meses206. Asimismo, ha ratificado los principales instrumentos de la Carta de Derechos Humanos de Naciones Unidas como el Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales207. También, ha ratificado los principales instrumentos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos208, aunque no ha concretado la ratificación de los últimos producidos por ese sistema209 .
La Constitución Política organiza el Poder Judicial en una jurisdicción ordinaria ejercida por el Tribunal Supremo de Justicia, los tribunales departamentales de justicia, los tribunales de sentencia y los jueces; la jurisdicción agroambiental por el Tribunal y jueces agroambientales; la jurisdicción indígena originaria campesina se ejerce por sus propias autoridades; existirán jurisdicciones especializadas reguladas por la ley (Título III artículo 9). Cabe precisar que entre los derechos laborales (artículo 50) se establece que los conflictos emergentes de las relaciones laborales se resolverán mediante tribunales y organismos administrativos especializados. Asimismo, establece que la justicia constitucional se ejerce por el Tribunal Constitucional Plurinacional. Además, especifica que la jurisdicción ordinaria se fundamenta en los principios procesales de gratuidad, publicidad, transparencia, oralidad, celeridad, probidad, honestidad, legalidad, eficacia, eficiencia, accesibilidad, inmediatez, verdad material, debido proceso e igualdad de las partes ante el juez (artículo 180).
El funcionamiento y organización de los tribunales del trabajo está reglado por el Código Procesal del Trabajo aprobado por el Decreto Ley núm. 16.896 del año 1979 (que permanece con modificaciones), así como, por los Reglamentos de la Corte y Juzgados aprobados por la Sala Plena de la Corte Nacional del Trabajo y Seguridad Social.
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Estructura y recursos de la administración y justicia del trabajo
Existen procedimientos previos de conciliación voluntaria para conflictos de carácter individual. En tanto que, para los conflictos colectivos de trabajo, la Ley General del Trabajo (Título X) establece un procedimiento de conciliación y arbitraje, consistente en una instancia conciliatoria realizada ante la Autoridad Administrativa y si no se logra un advenimiento, se prevé la conformación de un tribunal arbitral bajo la presidencia de la autoridad administrativa, más dos árbitros nombrados, uno por cada parte. El laudo arbitral es susceptible de ser ejecutado a través del auxilio judicial en los casos en los que no se verifique un acatamiento voluntario.
Hay tres niveles de órganos judiciales laborales. La primera instancia a cargo de los Juzgados del Trabajo y Seguridad Social, existiendo un juzgado en cada capital de Departamento y juzgados laborales mixtos en las capitales de provincias, todos con igual jerarquía, y entienden en las demandas laborales que se tramitan por el proceso laboral común.
Una segunda instancia a cargo de salas sociales especializadas (Salas de la Corte Nacional del Trabajo y Seguridad Social) que conocen en grado de apelación las sentencias y autos interlocutorios pronunciados en primera instancia, resolviendo a través del Auto de Vista.
Un tercer nivel a cargo del Tribunal Supremo de Justicia, en su Sala Social, quien conoce de los recursos de casación o nulidad sobre infracción expresa a la ley, interpuestos contra los Autos de Vista. Esta Sala Social pronuncia el auto supremo, que es definitivo.
Según las estadísticas proporcionadas por el Consejo de la Magistratura210, para la primera instancia existen 40 juzgados especializados, 28 Juzgados de Trabajo y Seguridad Social y 12 Juzgados de Trabajo y Seguridad Social y Administrativo Coactivo Fiscal y Tributario, distribuidos en las principales ciudades: Sucre (4), La Paz (8), El Alto, Cochabamba, Oruro, Potosí, Tarija, Santa Cruz, Trinidad y Cobija. En tanto que, si se le adicionan los juzgados con competencia mixta el numero nominal asciende a 85. La segunda instancia está organizada en 13 Salas de competencia Social y Administrativa, tres de las cuales tienen sede en La Paz y una en Sucre.
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Tipos y motivos de los procesos
El proceso laboral boliviano ordinario en primera instancia es de naturaleza mixta, en donde la escritura se conjuga con principios como el de concentración e inmediación, típicos del trámite oral, y prevé, además, el impulso procesal de oficio y rigen principios tales como gratuidad, proteccionismo del trabajador y libre apreciación de la prueba. La estructura de este proceso puede sintetizarse en: demanda, excepciones -respuesta y resolución de excepciones, prueba y sentencia. Los procesos en segunda instancia y casación son escritos.
El código procesal prevé que todas las causas se tramiten a través del juicio social ordinario, incluso las que versan sobre desafuero sindical. Existen algunas excepciones, como el procedimiento especial, previsto para los casos de infracciones a la Ley Social, que se inicia a partir de la denuncia de la autoridad de aplicación laboral, y el procedimiento sumario, relativo a la declaratoria de derechos para cobro de los beneficios sociales fincados al fallecimiento de un trabajador.
Si bien no existe el proceso judicial electrónico, se cuenta con el sistema «Nurej» que permite la consulta del expediente judicial en línea, así como la notificación electrónica al letrado. Asimismo, se ha implementado el Buzón Judicial Electrónico que permite la presentación de memoriales y recursos en línea fuera del horario hábil judicial.
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Cantidad y duración de los procesos
En cuanto al volumen de juicios, en el año 2018, ingresaron a los juzgados de primera instancia 18 233 causas, 41 882 tuvieron movimientos y 20 954 obtuvieron resolución. El Tribunal Supremo de Justicia de Bolivia resolvió 500 asuntos en su sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa; las Salas en Materia Social de los Tribunales Departamentales de Justicia, 582 casos y los Juzgados de Partido del Trabajo y Seguridad Social de ciudades Capitales y El Alto, resolvieron 20 868 casos, a los que hay que agregar los casos de apelación y 12 807 casos de ejecución de sentencia; los Juzgados de Partido en Materia de Trabajo y Seguridad Social de Provincias, 4 333 causas, más los casos de apelación y 474 causas por ejecución de sentencias.
El anuario estadístico elaborado por el Consejo de la Magistratura, que ha sido citado en la referencia núm. 6 de este mismo trabajo, y que cuenta con 742 páginas, no proporciona información oficial en relación con la duración o tiempo que insumen los procesos laborales en Bolivia (Estado Plurinacional de).
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Derechos fundamentales
En materia de respeto de los derechos fundamentales, según World Justice Project, en los puntajes oscilan entre 0 y 1, donde 1 significa el mayor respeto por el Estado de derecho, Bolivia (Estado Plurinacional de) figura con 0.42 en ausencia de discriminación; 0.47, derecho a la vida y a la seguridad; 0.33, debido proceso legal y los derechos de los acusados; 0.45, libertad de expresión; 0.64, libertad religiosa; 0.37, derecho a la privacidad; 0.52, libertad de asociación y 0.53, garantía de respeto a los derechos laborales211.
En materia de derechos fundamentales, existen las acciones de amparo constitucional de tutela inmediata en las que conocen las Salas Constitucionales, se encuentran regladas en la Constitución Política (Capítulo II, Sección II).
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Sectores vulnerables
En cuanto el Poder Judicial avanzó en proyectos y programas sobre la base de las «100 Reglas de Brasilia»212. La Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia prevé la Jurisdicción Indígena Originaria Campesina. (2009)213, sin embargo, en la cuestión puede distinguirse entre el reconocimiento de derechos jurisdiccionales especiales y específicos y la jurisdicción ordinaria laboral. En este caso, Bolivia (Estado Plurinacional de) establece expresamente, mediante la Ley de Deslinde Jurisdiccional núm. 73 de 2010, la exclusión del ámbito material de esa jurisdicción especial a los asuntos de Derecho Laboral (artículo 10).
En cuanto a los grupos vulnerables, no existen programas específicos en materia laboral, sin perjuicio de lo cual, en materia general cabe destacar que en el marco de la Ley núm. 548 (Código niña, niño y adolescente), el Consejo de la Magistratura ha promovido que la Escuela de Jueces del Órgano Judicial dé recomendaciones a los jueces, vocales y psicólogos para dar celeridad a los procesos que afectan a los niños, niñas y adolescentes amparados en dicho código.
Asimismo, dentro del Poder Judicial se implementó un Comité de Género con el fin de impulsar acciones de sensibilización en los diferentes actores y actoras del Órgano Judicial sobre la importancia del enfoque de género en la administración de justicia.
PARAGUAY
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Datos básicos
La República del Paraguay es un Estado democrático y unitario con 7 252,672 habitantes214, con un PIB nominal de 40 496,95 millones de dólares y un ingreso per cápita de 5 821,8 dólares, en el año 2018.
La tasa de alfabetización del total de adultos (personas de 15 años o más) fue del 94 por ciento en 2018, mientras que año 2019 la tasa de población activa total (mayores de 15 años) fue del 71 por ciento, la relación empleo-población en el país del 67 por ciento y la tasa de desempleo del 4,7 por ciento. Ese mismo año, el 36 por ciento del empleo masculino era empleo vulnerable, mientras que, del empleo femenino, se encontraba en condiciones de vulnerabilidad el 42 por ciento. En 2015, la cantidad de inspectores por cada 100 000 personas empleadas era del 0,1 por ciento, la densidad sindical del 6,7 por ciento y la cobertura de la negociación colectiva del 0,7 por ciento.215
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Fuentes normativas sobre justicia y proceso laboral
El artículo 137 de la Constitución Nacional del Paraguay establece que los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados integran el derecho positivo nacional y que el orden jerárquico de aplicación de las normas en el derecho de dicho país es el siguiente: 1) La Constitución, 2) los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados; 3) las leyes dictadas por el Congreso, y 4) otras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en consecuencia. En relación con el acceso a la justicia, la citada Constitución establece el derecho a la defensa en juicio (artículo 16), y el derecho a una sentencia definitiva fundada en las leyes y el derecho a que dicha sentencia sea cumplida y/o ejecutada por la propia jurisdicción, en el marco del debido proceso, justo y legal (artículo 17).
El artículo 256 de la Constitución Nacional del Paraguay, dispone, entre otras cuestiones, que los juicios podrán ser orales y públicos, en la forma y en la medida que la ley determine, y, además, el proceso laboral será total y estará basado en los principios de inmediatez, economía y concentración.
El Paraguay ha ratificado 39 Convenios de la OIT, entre ellos los 8 convenios fundamentales, también 2 sobre 4 convenios de gobernanza (Prioritarios), 29 sobre 178 convenios técnicos. De los 39 Convenios ratificados por el país, 37 están en vigor, 1 ha sido ratificado y ninguno ha sido ratificado en los últimos 12 meses.216
Asimismo, el Paraguay ha ratificado los principales instrumentos de la Carta de Derechos Humanos de las Naciones Unidas que institucionalizan el derecho a acceso a tutela judicial efectiva, tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial y la Convención sobre los Derechos del Niño, entre otros217.
En el ordenamiento jurídico interno, el Paraguay cuenta con un Código Procesal del Trabajo (Ley núm. 742 del año 1961), cuyos rasgos principales serán expuestos más abajo.
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Estructura y recursos de la administración y justicia del trabajo
Asimismo, existen mecanismos extrajudiciales de solución de conflictos individuales y colectivos. Los primeros pueden ser resueltos por ante el Viceministerio de Trabajo, dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, a través del mecanismo de la conciliación. Por su parte, para la resolución de conflictos colectivos, el país cuenta con un mecanismo extrajudicial obligatorio previo a la huelga, que se encuentra regulado en el Código del Trabajo. Una vez cumplimentada dicha instancia previa, el conflicto colectivo puede ser resuelto en sede judicial conforme el proceso establecido en el Código Procesal del Trabajo que corresponda según la cuantía del reclamo.
Tal como lo establece el artículo 10 de su Código Procesal del Trabajo, el proceso laboral es especializado y de doble instancia. La primera instancia se tramita ante un Juez del Trabajo que interviene en el conocimiento y decisión de todas las cuestiones de carácter contencioso que susciten la formación, cumplimiento o modificación de las relaciones individuales o colectivas de trabajo. Sus fallos son recurribles por ante un Tribunal de Apelación del Trabajo que también tiene competencia para intervenir en cuestiones referidas a las sanciones aplicadas por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social a los empleadores, y sus resoluciones son recurribles por ante la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia. Por otro lado, existe una acción de inconstitucionalidad que puede ser promovida por ante la Sala Constitucional de la Corte Suprema, aunque en la práctica dicha acción suele ser utilizada como una suerte de recurso tendiente a prolongar aún más el trámite de los procesos.
Además, conforme lo establece la Ley núm. 6.059 del año 2018, hay Juzgados de Paz con competencia para intervenir en conflictos individuales del trabajo cuya cuantía no exceda los 300 jornales mínimos218, juicios estos que son desarrollados conforme un proceso sumario previsto en el Código de Procedimiento Civil.
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Tipos y motivos de los procesos
Pese a que, tal como se expuso anteriormente, la Constitución Nacional de Paraguay en su artículo 256 establece que «los juicios podrán ser orales y públicos, en la forma y en la medida que la ley determine» y que «el proceso laboral será total y estará basado en los principios de inmediatez, economía y concentración», los juicios laborales ordinarios son escritos.
El Código Procesal del Trabajo (CPT) data de 1961, es uno de los más antiguos en la República del Paraguay y mantiene una estructura procesal ritualista o formalista. Pese a ello, y salvo por la regulación de procesos para causas de menor cuantía, no se han realizado reformas procesales laborales en los últimos años. Tampoco se utilizan en el ámbito de la justicia laboral sistemas electrónicos o similares en la tramitación de los procesos.
Sin embargo, el proceso laboral del Paraguay cuenta con algunos elementos orientados a la tutela judicial efectiva del trabajador, como por ejemplo sucede frente a la falta de normas procesales del trabajo, exactamente aplicables al caso concreto con la supletoriedad de dichas normas, aplicando los principios generales del CPT por sobre otras disposiciones219 (artículo 6). En el mismo sentido protectorio, el citado Código establece la interpretación, aplicación e integración de sus normas de acuerdo con la equidad, no solo a expresar los fundamentos de los fallos, sino en la conducción general del procedimiento, como también que en caso de duda respecto de la interpretación de sus normas se optará por la más favorable al trabajador (artículo 7). Además, el citado Código dispone en su artículo 9 que «El error de derecho del trabajador es excusable para ser exonerado de las cargas procesales, cuando a juicio del juez o tribunal, pudo razonablemente considerarse con derecho a litigar, aunque no para eximirse del cumplimiento de sus obligaciones legales o convencionales».
El ordenamiento jurídico nacional no prevé procesos especiales en materia de derechos fundamentales, a excepción de la calificación de legalidad de la huelga, que se encuentra regulada en la Ley núm. 1.542 del año 2000 y cuyo trámite remite al proceso de la Garantía Constitucional del Amparo, previsto en el Código Procesal Civil, de trámite sumarísimo.
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Cantidad y duración de los procesos
En 2018, en los juzgados civiles, comercial y laboral (multifueros) ingresaron13 964 causas, se dictaron 18 305 autos interlocutorios y 8 991 sentencias. En lo laboral específico, en el mismo año, ingresaron en primera instancia 3 310 causas, se dictaron 7 347 autos interlocutorios y se dictaron 2 944 sentencias220, mientras que en instancia de apelación ingresaron 1 227 causas, se dictaron 2 085 autos interlocutorios y se dictaron 642 sentencias. No se cuenta con datos oficiales sobre duración de los procesos judiciales y no se encuentran disponibles estadísticas sobre la duración de procesos. La duración depende de cada juzgado; los datos resultantes de estimaciones privadas indican que demora en promedio, un año y medio en primera instancia y seis meses en segunda instancia.
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Derechos fundamentales
Como se ha visto más arriba, en el Paraguay los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados y las leyes dictadas por el Congreso integran el derecho positivo nacional (artículos 137 y 141 de la Constitución), con inferior jerarquía respecto de la Constitución, pero con rango superior a las leyes dictadas por el Congreso y otras disposiciones jurídicas inferiores sancionadas en consecuencia.
Lo expuesto guarda coherencia también con el preámbulo de la Constitución, en el cual se reconoce a la dignidad humana como valor fundamental y la integración del país a la comunidad internacional.
En el mismo sentido el artículo 143 de la Constitución Nacional del Paraguay establece que la República del Paraguay, en sus relaciones internacionales, acepta el derecho internacional y se ajusta, entre otros principios, a la igualdad jurídica entre los Estados; a la solidaridad y la cooperación internacional, y a la protección internacional de los derechos humanos, mientras que en su artículo 145, admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos.
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Sectores vulnerables
La Corte Suprema de Justicia del Paraguay fue la primera institución judicial de las que forman la Cumbre Judicial Iberoamericana en implementar «Las Reglas de Brasilia» mediante la Acordada núm. 633 de 2010, fijándose como objetivos facilitar el acceso a la justicia de las personas en situación de vulnerabilidad según edad, discapacidad, comunidades indígenas, género, trata de personas; remover los obstáculos para garantizar el acceso efectivo a la justicia sin discriminación de las personas en situación de vulnerabilidad y sensibilizar a los administradores del servicio de justicia221.
En este orden de ideas, la citada Corte impulsa la campaña «Hechakuaa, respuestas sensibles y eficientes a la gente», garantizando el trato digno al usuario y especialmente a las personas en condiciones vulnerables. Se insta a la ciudadanía a exigir una atención correcta y denunciar los actos de maltrato, para el cual, se encuentran habilitadas la oficina de Quejas y Denuncias del Poder Judicial, situada en el Palacio de Justicia de Asunción, y la de Garantías Constitucionales, Remates y Peritos de las circunscripciones judiciales del interior del país. Además, contempla la socialización en funcionarios del «Protocolo de Buen Trato a Personas con Discapacidad», y del lenguaje inclusivo en relación a personas en situación de vulnerabilidad, buscando un trato digno. Así también, se prevé el reordenamiento de espacios físicos en forma gradual en las sedes judiciales de todo el país, a fin de garantizar la atención preferencial para las personas en condiciones de vulnerabilidad.
La Constitución Nacional del Paraguay reconoce en sus artículos 62 a 67 los derechos los pueblos indígenas. Se incluye a la «organización política, social, económica, cultural y religiosa, al igual que la voluntaria sujeción a sus normas consuetudinarias para la regulación de la convivencia interior siempre que ellas no atenten contra los derechos fundamentales establecidos en esta Constitución». Y se agrega: «En los conflictos jurisdiccionales se tendrá en cuenta el derecho consuetudinario indígena» (artículo 63).
PERÚ
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Datos básicos
La República del Perú posee un gobierno unitario, representativo y descentralizado con 32 162 184 habitantes. El Perú presentaba un PIB nominal de 222 044,97 millones de dólares y un ingreso per cápita de 6 941,2 dólares en el año 2018.
La tasa de alfabetización del total de adultos (personas de 15 años o más) era del 94 por ciento en el año 2018, mientras que en el año 2019 la tasa de población activa total (mayores de 15 años) era del 77 por ciento. En 2018, la relación empleo-población en el país era del 65,5 por ciento y la tasa de desempleo del 14,7 por ciento. En 2019, el 45 por ciento del empleo masculino era empleo vulnerable, mientras que un 58 por ciento del empleo femenino se encontraba en condiciones de vulnerabilidad.
La cantidad de inspectores por cada 100 000 personas empleadas, en el año 2018,fue del 1,4 por ciento. En 2016, la densidad sindical era del 5,7 por ciento y la cobertura de la negociación colectiva del 4,9 por ciento222.
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Fuentes normativas sobre justicia y proceso laboral
La Constitución Política del Perú (CPP) establece que el trabajo es un deber y un derecho, así como la base del bienestar social y un medio de realización de la persona (artículo 22). También dispone que el trabajo en todas sus modalidades debe tener atención prioritaria por parte del Estado, quien debe brindar especial tutela a la madre, al menor de edad y al impedido que trabajan, agregando, entre otras cuestiones, que ninguna relación laboral puede limitar el ejercicio de derechos constitucionales ni desconocer o rebajar la dignidad del trabajador (artículo 23). La citada Constitución también reconoce el derecho a una remuneración digna (artículo 24), a la limitación de la jornada de trabajo (artículo 25), a la protección contra el despido arbitrario (artículo 27), y el reconocimiento de la libertad sindical, la negociación colectiva y la huelga (artículo 28).
El artículo 55 de la Constitución Política del Perú establece que «los tratados internacionales celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional». La cuarta disposición final de esa norma dispone que las normas relativas a los derechos y libertades que la Constitución reconoce, se interpreten de conformidad con la Declaración Universal de los Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por el país. Ello, sumado a lo establecido en los Artículos 3223 y 57224 de la Constitución, otorgarían rango constitucional a los tratados de derechos humanos.
El Perú ha ratificado 76 Convenios de la OIT, entre ellos los 8 convenios fundamentales, también 3 sobre 4 convenios de gobernanza (Prioritarios), 65 sobre 178 convenios técnicos. De los 76 Convenios ratificados por el país, 67 están en vigor, 5 han sido denunciados 3 instrumentos abrogados; ninguno ha sido ratificado en los últimos 12 meses.225
El Perú ha ratificado, asimismo, los principales instrumentos de la Carta de Derechos Humanos de Naciones Unidas que institucionalizan el derecho a acceso a tutela judicial efectiva, tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, la Convención sobre los Derechos del Niño, entre otros226. También ha ratificado los principales instrumentos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
En el ordenamiento jurídico interno, el Perú cuenta con una Nueva Ley Procesal del Trabajo (NLPT)227 cuyos rasgos principales serán expuestos más adelante.
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Estructura y recursos de la administración y justicia del trabajo
Existen en el país mecanismos de solución de conflictos individuales extrajudiciales, tales como la conciliación administrativa, que está a cargo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, y que «es facultativa para el trabajador y obligatoria para el empleador»228. El trabajador decide si recurre a ella antes de la interposición de un reclamo judicial o si demanda directamente; pero si el empleador recibe la invitación a conciliar, tiene la obligación de asistir a la diligencia programada bajo apercibimiento de que le sea impuesta una multa administrativa. En su estructura, el Perú también cuenta con el instituto del arbitraje al que se puede recurrir, siempre y cuando se cumplan dos requisitos: en primer lugar, el convenio arbitral debe efectuarse una vez extinguida la relación laboral, y, en segundo lugar, la remuneración mensual percibida por el trabajador debe haber sido mayor a setenta Unidades de Referencia Procesal. En la faz colectiva, los mecanismos extrajudiciales de solución de conflictos están integrados por la negociación directa, la conciliación, la mediación y el arbitraje. Dichos mecanismos tienen base constitucional229 y se encuentran regulados en diferentes leyes230.
Conforme lo establece la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) y Nueva Ley Procesal del Trabajo (NLPT), la Justicia Laboral de primera instancia en el Perú se encuentra organizada en: i) Juzgados especializados del Trabajo o Mixtos, unipersonales, con competencia en las provincias respectivas, y ii) en Juzgados de Paz Letrados Laborales, también unipersonales, situados en la ciudad o población de su sede, con competencia en procesos abreviados laborales originados en pretensiones concernientes al cumplimiento de «obligaciones de dar» no mayores de cincuenta Unidades de Referencia Procesal o en asuntos no contenciosos231, sin importar la cuantía.
En segunda instancia, intervienen las Salas Laborales o Mixtas de las Cortes Superiores de Justicia, con competencia en el distrito judicial respectivo, integradas por tres magistrados denominados «Jueces Superiores»232, dichas Salas también son competentes para entender, en primera instancia, en los procesos de impugnación de laudos derivados de una negociación colectiva (NLPT, artículo 3, inc. 3).
En una instancia superior, intervienen las Salas de Derecho Constitucional y Social Permanentes y Transitorias de la Corte Suprema de Justicia de la República con sede en la capital del país. Estas Salas están conformadas por cinco magistrados denominados «Jueces Supremos» y cuya competencia se extiende a todo el territorio del Perú.
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Tipos y motivos de los procesos
Con el fin de lograr la celeridad, el proceso judicial laboral en el Perú es oral233 y se encuentra instaurado sobre la base de un sistema de tecnología moderna. Se trata también, como se ha podido ver, de un proceso de doble instancia, en el cual existe un recurso de apelación contra la sentencia expedida en los procesos ordinarios, abreviados y de impugnación de «laudos arbitrales económicos»234. Asimismo, la NLPT permite el recurso de casación (artículos 34 y ss.), con la idea de preservar la normativa y la uniformidad de la jurisprudencia laboral, además de un recurso impugnativo de carácter extraordinario, cuya resolución corresponde exclusivamente a la Corte Suprema de Justicia de la República.
Además de los procesos ordinarios235, y de otro tipo de procesos236, el Perú ha establecido dentro de su ordenamiento jurídico un proceso abreviado laboral que se desarrolla en una audiencia única y que concentra las etapas de conciliación, confrontación de posiciones, actuación probatoria, alegatos y sentencia. Por otro lado, existen también procesos de impugnación de laudos derivados de una negociación colectiva, en los que intervienen, en primera instancia, las Salas Laborales de las Cortes Superiores, y en los cuales, dentro de los diez días hábiles de contestada la demanda, se cita a las partes para alegatos y se dicta sentencia «por el solo mérito de los escritos de demanda, contestación y los documentos acompañados», resultando estos últimos, los únicos medios probatorios admisibles y sin que proceda el recurso de casación por ante la Corte Suprema de Justicia de la República.
Desde la sanción de la NLPT solo se ha modificado un artículo de dicha legislación referido a las Notificaciones en los procesos laborales. Sin embargo, mediante la resolución administrativa del año 2017, el Perú ha dispuesto la implementación del Expediente Judicial Electrónico (EJE) «para todos los órganos jurisdiccionales del Poder Judicial, a nivel nacional y en todas las especialidades»237. Dicha resolución fue llevada a cabo en dos etapas: la primera, denominada «Piloto», fue ejecutada en el año 2017 para las «especialidades Comercial, Tributario y de Mercado; y Laboral (NLPT) de la Corte Superior de Justicia de Lima»; y la segunda, de implementación progresiva, en las demás especialidades del distrito judicial de Lima, de las restantes Cortes Superiores de Justicia y de la Corte Suprema de Justicia de la República «de acuerdo a las factibilidades técnicas y presupuestarias».
Más allá de ello, cabe señalar que, a pesar de los pocos años de vigencia de la NLPT, ya se han planteado puntos para su modificación y elaborado algunos proyectos de reforma238. En esta línea, se ha emitido recientemente la Resolución Ministerial 188-2019-TR, publicada el 23 de julio de 2019, mediante la cual se ha conformado un Grupo de Trabajo para analizar la NLPT y elaborar una propuesta para su reforma –según su texto considerando, la NLPT «contiene disposiciones que no permiten el máximo cumplimiento de sus fines»–, y mejorar su implementación.
A la justicia del trabajo le compete la resolución de los conflictos derivados de las prestaciones personales de naturaleza laboral239, sin embargo, tales conflictos pueden ser resueltos por la Justicia Constitucional en los casos en los que la controversia derive de la amenaza o violación de un derecho constitucional, laboral o no, siempre que la afectación se produzca en el marco de una relación de trabajo y no existan otras vías procedimentales equivalentemente propicias para el resguardo de tales derechos240.
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Cantidad y duración de los procesos
Con referencia a la duración de los procesos en el Perú, conforme una encuesta formulada a doscientos abogados laboralistas, elaborada antes de la sanción de la NLPT241, la duración de los procesos judiciales en primera instancia era de tres años aproximadamente242. Con posterioridad al dictado de la NLPT, se realizó una encuesta en la sede de la Corte Superior de Justicia de Lima, cuyos resultados fueron que la duración del proceso judicial en primera instancia era de hasta 3 meses (1 por ciento), de 3 a 6 meses (9 por ciento), de 6 a 12 meses (41 por ciento), de 12 meses (44 por ciento), blanco (5 por ciento) y en segunda instancia de hasta 3 meses (3 por ciento), de 3 a 6 meses (12 por ciento), de 6 a 12 meses (41 por ciento), más de 12 meses (39 por ciento), blanco (5 por ciento).
Según datos oficiales del Poder Judicial del Perú243, el tiempo de duración del expediente principal del proceso laboral ordinario y abreviado de la NLPT, fue de 210 días en 2013, 277 días en 2014, 317 días en 2015, 423 días en 2016 y 537 días en 2017. El tiempo de duración del trámite del recurso de apelación de sentencia o auto final de segunda instancia en los procesos ordinario y abreviado de la NLPT fue de 104 días en 2013, 124 en 2014, 142 en 2015, 149 en 2016 y 170 en 2017244.
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Derechos fundamentales
En materia de respeto de los derechos fundamentales, según World Justice Project, en los puntajes oscilan entre 0 y 1, donde 1 significa el mayor respeto por el Estado de Derecho, Perú figura con 0.50 en ausencia de discriminación; 0.74, en derecho a la vida y a la seguridad; 0,45, en debido proceso legal y los derechos de los acusados; 0.74, en libertad de expresión; 0.80, en libertad religiosa; 0.67, en derecho a la privacidad; 0.82, en libertad de asociación y 0.52, garantía de respeto a los derechos laborales.245
En materia de derechos fundamentales, los Juzgados (especializados) del Trabajo conocen, en primera instancia y mediante el proceso abreviado laboral, en los asuntos derivados de pretensiones relativas a la vulneración de la libertad sindical. También existe una medida de reposición provisional, mediante la cual, como medida cautelar, el juez puede imponer la reposición a ciertas categorías singularmente vulnerables, tales como los menores de edad, madres gestantes, personas con discapacidad, o que precisan una tutela especial, tal como sucede con los dirigentes sindicales u organizadores de sindicatos. Sin embargo, ni el proceso abreviado laboral, ni la reposición provisional, pueden ser aplicadas en las demandas con fundamento en la vulneración de otros derechos fundamentales.
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Sectores vulnerables
Los Juzgados de Trabajo tienen competencia en procesos sobre «actos de discriminación en el acceso, ejecución y extinción de la relación laboral» (NLPT, artículo 2,
El Poder Judicial de Perú adhirió a las «100 Reglas de Brasilia» por Resolución 266 de 2010, y por Resolución Administrativa 90 de 2016, creó el Plan Nacional de Acceso a la Justicia de Personas en Condición de Vulnerabilidad, Poder Judicial 2016-2021; creó la Comisión Permanente del Programa Nacional de Acceso a la Justicia de Personas en Condición de Vulnerabilidad, la Comisión de Trabajo sobre Justicia Indígena y Justicia de Paz, y el Mapa Etnolingüístico Judicial, por Resolución 142 de 2016249 .
Por otro lado, el artículo 149 de la Constitución Política del Perú otorga funciones jurisdiccionales a las Comunidades Campesina y Nativas250. Concretamente, reconoce la pluriculturalidad del país e introduce el respeto a las tradiciones de estos grupos humanos sin afectar los derechos fundamentales de las personas251. Si bien los asuntos son de carácter familiar, penal y agrario, en la comunidad aymaras de Huancané, Puno, comprende también sanciones por incumplimiento de trabajo, entre otros252. Al parecer, los conflictos de índole laboral corresponderían, más bien, al incumplimiento de tareas o labores comunales, sancionable con la ejecución de trabajos obligatorios o forzados. Conforme al ordenamiento jurídico estatal, tales denominaciones pueden agruparse en «conflictos civiles», «conflictos penales», «conflictos administrativos», «conflictos laborales», etc.; pero en la concepción de ellos mismos, es prioritario considerarlos dentro del mundo de lo familiar y lo comunal. En estas comunidades, los comuneros concluyen los procedimientos de resolución de conflictos mediante «arreglos» o la imposición de «sanciones»253; entre estas últimas, están algunas formas de trabajo obligatorio o forzado.
URUGUAY
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Datos básicos
El Uruguay es una república democrática que cuenta con 3 286 314 habitantes, con un PIB nominal de 59 596,89 millones de dólares y un ingreso per cápita de 17 278,0 dólares en el año 2018.
En el año 2018, la tasa de alfabetización del total de adultos (personas de 15 años o más) era del 99 por ciento. En 2019 la tasa de población activa total (mayores de 15 del 64 por ciento. Ese mismo año la relación empleo-población en el país era del 59 por ciento y la tasa de desempleo es del 7,9 por ciento; del empleo masculino, el 26 por ciento era empleo vulnerable, mientras que del empleo femenino el 21 por ciento se encontraba en condiciones de vulnerabilidad. El año 2018 presentaba un porcentaje de población adulta con estudios avanzados del 13,2 por ciento; la tasa de participación en la fuerza de trabajo era del 63,7; la relación empleo-población del 58,4 por ciento; la tasa de desempleo del 8,3 por ciento; la cantidad de inspectores por cada 100 000, personas empleadas, de 0,6. En 2013, la densidad sindical era del 30,1 por ciento y en 2016 la cobertura de la negociación colectiva del 94,6 por ciento254.
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Fuentes normativas sobre justicia y proceso laboral
Desde el plano colectivo, el artículo 57 de la Constitución establece que «la ley promoverá la organización de sindicatos gremiales, acordándoles franquicias y dictando normas para reconocerles personería jurídica. Promoverá, asimismo, la creación de tribunales de conciliación y arbitraje».
El artículo 72 de la Constitución de la República establece que «la enumeración de derechos, deberes y garantías hecha por la Constitución no excluye los otros que son inherentes a la personalidad humana o se derivan de la forma republicana de gobierno», en virtud de lo cual, la mayoría de la doctrina considera que los tratados internacionales en el país tienen jerarquía constitucional.
Uruguay ha ratificado 111 Convenios de OIT, entre ellos los 8 convenios fundamentales y los 4 convenios de gobernanza (Prioritarios), así como también 99 sobre 178 convenios técnicos. De los 111 Convenios ratificados por el país, 81 están en vigor, 23 han sido denunciados 4 instrumentos abrogados; 1 ha sido ratificado en los últimos 12 meses.255
Asimismo Uruguay ha ratificado los principales instrumentos de la Carta de Derechos Humanos de Naciones Unidas que institucionalizan el derecho a acceso a tutela judicial efectiva, tales como la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial y la Convención sobre los Derechos del Niño, entre otros.256
También ha ratificado los principales instrumentos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, tales como la Convención Americana sobre Derechos Humanos o la Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre de 1948.
En el ordenamiento jurídico interno, Uruguay no cuenta con un Código Procesal del Trabajo, sin embargo, se rige mediante la Ley núm. 18.572 de «Abreviación de los Procesos Laborales», posteriormente modificada por la Ley núm. 18.847 de fecha 8 de diciembre de 2011, cuyos rasgos principales serán expuestos más abajo.
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Estructura y recursos de la administración y justicia del trabajo
Existen además mecanismos extrajudiciales de solución de conflictos individuales de trabajo, tales como la conciliación administrativa por ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. También para la resolución de los conflictos colectivos el país cuenta con mecanismos extrajudiciales tales como la negociación y acuerdo como autotutela pura; con intervención de la Dirección Nacional de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
La Justicia del Trabajo se encuentra organizada conforme lo establecido en los artículos. 7, 8, 18, 23, 30, 59, 61, 77, 82, 85/2º, 93, 220, 233 a 261 y 307 a 321 de la CRU y en la Ley núm. 15.750. Los Tribunales de primera instancia están especializados en materia laboral y se encuentran radicados en dos de las tres ciudades más pobladas del país257, mientras que en el resto del territorio nacional, la competencia en materia laboral de primera instancia corresponde a los Juzgados Letrados de Primera Instancia, que son multi-materia, y a los Juzgados de Paz de Ciudad, aunque estos últimos tienen un límite de competencia cuantitativa y solo se encuentran facultados a intervenir en la medida en que el monto del reclamo no supere los 3 000 dólares aproximadamente.
Existen además cuatro Tribunales de apelación de trabajo con competencia en todo el país, mientras que la instancia de casación corresponde a la Suprema Corte de Justicia, pero esta solo interviene en asuntos que superen un determinado monto (75 000 dólares aproximadamente) y siempre que en el proceso no hubieran existido dos sentencias en el mismo sentido.
La competencia de los Tribunales se encuentra regulada en el artículo 106 de la Ley núm. 12.803 y el artículo 341 de la Ley núm. 18.172, mientras que la estructura y autonomía procesal se encuentran establecidas en las leyes núm. 18.847 y núm. 18.572.
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Tipos y motivos de los procesos
Existen dos procesos laborales bien diferenciados: un proceso laboral ordinario, y un proceso instituido para reclamos de menor cuantía cuyos montos no superen los 3 000 dólares, aproximadamente. El proceso laboral ordinario es de doble instancia, mientras que el segundo, es de instancia única y más abreviado que el ordinario. En ambos procesos rige esencialmente la oralidad y solo la demanda y la contestación de demanda se lleva a cabo por escrito; el resto del procedimiento se sustancia en una única audiencia. Sin embargo, en materia de valoración de la prueba, la jurisprudencia suele aplicar las reglas del proceso civil, lo que implica un obstáculo al derecho de tutela judicial efectiva.
Por otro lado, existen procesos especiales en materia de derechos fundamentales particularmente establecidos para dar solución a conflictos en materia de tutela de la libertad sindical consagrados por Ley núm. 17.940 y tutela contra el acoso sexual Ley núm. 18.561.
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Cantidad y duración de los procesos
Según un estudio oficial de la Dirección de Planeamiento y Presupuesto del Departamento de Estadísticas del Poder Judicial, circunscripto a los Juzgados Letrados del Trabajo de la Capital (Montevideo) del 1 a 22º Turno, teniendo en cuenta procesos laborales concluidos por sentencia definitiva en el año 2014,258 la cantidad de juicios ingresados en 2004 fue de 6 715. El paso de 4 609 ingresados en 2004 a 6 715 en 2014 representa un incremento sustancial de pleitos. La duración promedio de los procesos concluidos en dicho año fue de 6,4 meses, con una mediana de 4,9 meses, un mínimo de 0,4 meses y un máximo de 13,5 meses. En la discriminación por turno se observa que la duración promedio más baja es de 4,2 meses y la más alta es de 10 meses. Además, cabe resaltar que conforme resultados del citado estudio, el 54,5 por ciento de los procesos concluidos en el 2014 fueron iniciados ese mismo año. Diez años antes, en 2004, la duración promedio era de 17,5 meses. Por otro lado, estimaciones de los magistrados especializados en materia laboral indican que los porcentajes de 2014 se mantienen estables, es decir, proceso de menor cuantía: 30 días; proceso laboral ordinario: 6 meses y segunda instancia: 40 días. El volumen de procesos de ejecución de sentencias no llega al 5 por ciento, el 95 por ciento restante recibe cumplimiento voluntario por parte del condenado259.
Por último, cabe agregar que el 8 de octubre de 2009, la Ley núm. 18.572 de «Abreviación de los Procesos Laborales», posteriormente modificada por la Ley núm. 18.847 de fecha 8 de diciembre de 2011, introdujo algunos cambios en las normas que afectan la duración del proceso laboral ordinario, reduciendo algunos de sus plazos260, estableciendo audiencias únicas y un procedimiento para la tramitación de procesos de menor cuantía.261
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Derechos fundamentales
En materia de respeto de los derechos fundamentales, según World Justice Project, en los puntajes oscilan entre 0 y 1, donde 1 significa el mayor respeto por el Estado de Derecho, Uruguay figura con 0.72 en ausencia de discriminación; 0.82, en derecho a la vida y a la seguridad; 0.62, en debido proceso legal y los derechos de los acusados; 0.83, en libertad de expresión; 0.87, en liberad religiosa; 0.70, en derecho a la privacidad; 0.86, en libertad de asociación y 0.81, garantía de respeto a los derechos laborales.262
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Sectores vulnerables
En materia laboral el Uruguay no cuenta con programas u organismos orientados al acceso a tutela judicial efectiva para sectores vulnerables según el concepto de las Reglas de Brasilia. Sin embargo, en consonancia con lo establecido en el Constitución de la República263, cuenta con algunas disposiciones normativas de mediados de la década de los cincuenta que hacen al acceso a la tutela judicial efectiva, tales como por ejemplo la gratuidad de los procesos laborales para el trabajador, quien se encuentra exento de abonar costas de acuerdo a la Ley núm. 10.449 y cualquier tipo de gastos, incluso en actuaciones judiciales conexas tales como certificados de registro, inscripciones de embargos, intimaciones, etc.
REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
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Datos básicos
La República Bolivariana de Venezuela es un Estado Federal descentralizado, como se define en el artículo 4 de la Constitución de la República, con 28 870 195 habitantes en el año 2018. En 2014, Venezuela presentaba un PIB nominal de 482 359 mil millones de dólares y un ingreso per cápita de 13 080 de dólares.
En el año 2012, el porcentaje de población adulta con estudios avanzados era del 26,3 por ciento; la tasa de participación en la fuerza de trabajo, del 63,1 por ciento; la relación empleo-población, del 59,00 por ciento; la tasa de desempleo, del 6,6 por ciento; la cantidad de inspectores por cada 100 000 personas empleadas, del 0,12 por ciento, la densidad sindical, del 0,2 por ciento y la cobertura de la negociación colectiva del 2,5 por ciento264.
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Fuentes normativas sobre justicia y proceso laboral
La Constitución Política de la República Bolivariana de Venezuela indica que los tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos, suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida en que contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorables a las establecidas por la Constitución y en las leyes de la República, y son de aplicación inmediata y directa (artículo 23). Además, establece garantías judiciales, entre ellas, el acceso de la justicia, la tutela efectiva, así como obtener con prontitud la decisión correspondiente.
Asimismo, prescribe que el Estado garantizará (entre otros) una justicia gratuita, accesible, expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismos o reposiciones inútiles (artículo 26). Conforme ese mismo instrumento fundamental, el artículo 31 establece:
Toda persona tiene derecho, en los términos establecidos por los tratados, pactos y convenciones sobre derechos humanos ratificados por la República, a dirigir peticiones o quejas ante los órganos internacionales creados para tales fines, con el objeto de solicitar el amparo a sus derechos humanos. El Estado adoptará, conforme a procedimientos establecidos en esta Constitución y la ley, las medidas que sean necesarias para dar cumplimiento a las decisiones emanadas de los órganos internacionales previstos en este Artículo.
Los artículos 87 a 94 establecen los derechos laborales individuales y los artículos 95 a 97 establecen los colectivos. En tanto que, los derechos relativos a la Seguridad Social se encuentran diseminados a lo largo del Capítulo V (Título III).
Venezuela (República Bolivariana de) ha ratificado 54 Convenios de OIT, 8 sobre 8 convenios fundamentales, 3 sobre 4 convenios de gobernanza (Prioritarios), 43 sobre 178 de los convenios técnicos. De los 54 Convenios ratificados por Venezuela (República Bolivariana de), 48 están en vigor, 3 han sido denunciados 3 instrumentos abrogados y ninguno ha sido ratificado en los últimos 12 meses265. Asimismo, ha ratificado los principales instrumentos de la Carta de Derechos Humanos de las Naciones Unidas como los pactos internacionales de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales266. Asimismo, precedentemente Venezuela había ratificado los principales instrumentos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos267, aunque no ha suscripto los últimos producidos por ese sistema268.
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Estructura y recursos de la administración y justicia del trabajo
La administración de trabajo está a cargo del Ministerio del Poder Popular para el Proceso Social de Trabajo con competencia para la protección, garantía, estabilidad y desarrollo del Proceso Social de Trabajo269. Según la Ley Orgánica del Trabajo, Las Trabajadoras y Los Trabajadores (LOTTyT), Decreto núm. 8 938 de 30 de abril de 2012, detalla las funciones y atribuciones generales en materia administrativa (artículos. 499 y 500). Asimismo, las Inspectorías de Trabajo que tiene a su cargo, entre otras facultades, la de «mediar en la solución de los reclamos individuales de trabajadores y trabajadoras y ordenar el cumplimiento de la ley o la normativa correspondiente cuando se trate de reclamos sobre obligaciones taxativas de la ley», atender la negociación colectiva (artículo 507) y en el procedimiento para atender reclamos de trabajadores y trabajadoras (artículo 513).
En cuanto a mecanismos de solución de conflictos, cabe mencionar a la transacción laboral incorporada en el Reglamento de la LOTTyT, Decreto núm. 4447 del año 2006, que puede celebrarse ante juez o inspector del trabajo con efecto de cosa juzgada. Por el principio de irrenunciabilidad, las transacciones y convenimientos solo pueden realizarse al término de la relación laboral y siempre que versen sobre derechos litigiosos o discutidos. Asimismo, el funcionario competente -entre otros extremos- debe cerciorarse que el trabajador actúa libre de constreñimiento alguno.
El sistema de justicia está constituido por el Tribunal Supremo de Justicia, los demás tribunales que determina la ley. En tanto que la organización y funcionamiento de los tribunales del trabajo está determinada por la Ley Orgánica Procesal del Trabajo (LOPT)270, la que también, como su nombre lo indica, regula el proceso laboral.
La Justicia del Trabajo venezolana es de carácter nacional. Cuenta con tres niveles de órganos judiciales: los Tribunales del Trabajo que conocen en primera instancia y en forma unipersonal; los Tribunales Superiores del Trabajo que conocen en segunda instancia y pueden actuar en forma colegiada (3 miembros) o unipersonal, y el Tribunal Supremo de Justicia, que conoce a través de la Sala de Casación Social.
Debe precisarse que los Tribunales del Trabajo se organizan, en cada circuito judicial, en Tribunales de sustanciación, mediación y ejecución del trabajo (conocen la fase de sustanciación, mediación y ejecución) y los Tribunales de Juicio del Trabajo (encargados del juzgamiento). No se trata de tribunales distintos, sino que, los Jueces de primera instancia del Trabajo ejercen sus funciones como Jueces de Sustanciación, Mediación y Ejecución o como Jueces de Juicio, según sea el caso.
Según establece el artículo 15 de la LOPT, los Tribunales del trabajo se organizan en dos instancias en cada circuito judicial, sin embargo, no otorga mayores precisiones respecto a la cantidad de circuitos judiciales que conforman el organigrama de la justicia del trabajo.
Cabe señalar que no existen disponibles estadísticas y datos oficiales de acceso público respecto a cantidad de juzgados, jueces, empleados judiciales y/o presupuesto, en tanto que, el sitio web oficial del Tribunal Supremo de Justicia se encuentra caído271.
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Tipos y motivos de los procesos
El proceso laboral venezolano es principalmente oral (prevé presentaciones escritas), de doble audiencia, doble instancia y rigen los principios de irrenunciabilidad, protección al trabajador, impulso procesal de oficio, brevedad, publicidad, gratuidad, celeridad, inmediatez, concentración, prioridad de la realidad de los hechos y equidad.
Existe un único proceso por el cual se tramitan todas las causas, con independencia de su cuantía o complejidad; la única diferencia finca es el tiempo para sentenciar. Si se trata de un proceso sencillo, el juez debe sentenciar de inmediato al concluir la audiencia, en tanto que, si es complejo puede hacerlo dentro de los 5 días siguientes.
La demanda se interpone por escrito ante el Tribunal de Sustanciación, Mediación y Ejecución del Trabajo, quien fija una audiencia preliminar en la que se destaca la activa y personal participación del juez. Si no hay conciliación, el demandado debe contestar por escrito, dentro del plazo previsto. Dentro de la audiencia preliminar se debe proponer la prueba. Una vez remitido el expediente al Tribunal de Juicio, este fija la Audiencia de Juicio, en la cual las partes alegan los hechos de demanda y contestación, y se recibe la prueba testimonial. Al concluir la audiencia, el juez debe dictar sentencia, salvo que sea una causa compleja en las que se le otorga un plazo de 5 días para el dictado de la sentencia.
Dicha sentencia puede ser recurrida mediante apelación, cuya tramitación prevé la realización de una audiencia Vista de la Causa por ante el Tribunal Superior del Trabajo, los que deben resolver en la misma audiencia o dentro de los 5 días en casos complejos. Contra dicha sentencia solo procede el recurso de casación.
No se ha incorporado la tramitación íntegra de los expedientes judiciales laborales por medios informáticos (existe la Agenda Única para procesos penales), aunque sí está previsto en la ley la notificación a los letrados mediante correo electrónico.
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Cantidad y duración de los procesos
No se cuenta con datos y/o estadísticas oficiales publicadas en relación a la duración de los juicios laborales. Consultado el sitio web http://tsj.gov.ve/, el navegador informa que no se encontró dicho sitio, en tanto que para el vínculo http://www.tsj.gob.ve/, el navegador informa que no se puede acceder a dicho sitio porque tardó demasiado en responder.
En cuanto a información suministrada por privados, se registra un juicio laboral cuya tramitación total (resolución de casación por la Sala Social) insumió un total de diez años272 .
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Derechos fundamentales
En materia de respeto de los derechos fundamentales, según World Justice Project en los puntajes oscilan entre 0 y 1, donde 1 significa el mayor respeto por el Estado de Derecho, Venezuela figura con 0.58 en ausencia de discriminación; 0.14, derecho a la vida y a la seguridad; 0.19, debido proceso legal y los derechos de los acusados; 0.25, libertad de expresión; 0.61, liberad religiosa; 0.05, derecho a la privacidad; 0.30, libertad de asociación y 0.54, garantía de respeto a los derechos laborales.273
La Constitución Política concede el derecho de amparo:
Toda persona tiene derecho a ser amparada por los tribunales en el goce y ejercicio de los derechos y garantías constitucionales, aun de aquellos inherentes a la persona que no figuren expresamente en esta Constitución o en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos.
El procedimiento de la acción de amparo constitucional será oral, público, breve, gratuito y no sujeto a formalidad, y la autoridad judicial competente tendrá potestad para restablecer inmediatamente la situación jurídica infringida o la situación que más se asemeje a ella. Todo tiempo será hábil y el tribunal lo tramitará con preferencia a cualquier otro asunto.
La acción de amparo a la libertad o seguridad podrá ser interpuesta por cualquier persona, y el detenido o detenida será puesto o puesta bajo la custodia del tribunal de manera inmediata, sin dilación alguna.
El ejercicio de este derecho no puede ser afectado, en modo alguno, por la declaración del estado de excepción o de la restricción de garantías constitucionales” (artículo 27).
Las causas que versan sobre violación o amenaza de violación de derechos fundamentales tienen un procedimiento abreviado especial, regido por la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales, siendo competentes para entender en dicha acción los Tribunales del Trabajo. Cabe agregar que, frente al incumplimiento de una sentencia de amparo se prevé la pena la privativa de libertad para el infractor. Existen también juicios contenciosos administrativos de nulidad que son competencia de los jueces laborales y tienen previsto un procedimiento diferente.
En la actualidad, aparte de la grave crisis económica e inflación, el Informe de la Comisión de Encuesta 2019 de la OIT, constató trasgresiones del ejercicio de tutela judicial efectiva relativa al Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), efectuando las siguientes recomendaciones:
1) Lamentando profundamente el persistente y grave hostigamiento de la acción gremial de FEDECAMARAS y sus afiliados, así como sindical de organizaciones de trabajadores no afines al Gobierno, la Comisión recomienda que se tomen las medidas necesarias para asegurar la existencia de un clima desprovisto de violencia, amenazas, persecución, estigmatización, intimidación u otra forma de agresión, en el que los interlocutores sociales puedan ejercer sus actividades legítimas, incluida la participación en un diálogo social con todas las garantías. En particular, la Comisión recomienda:
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el cese inmediato de todos los actos de violencia, amenazas, persecución, estigmatización, intimidación u otra forma de agresión a personas u 230 organizaciones en relación con el ejercicio de actividades gremiales o sindicales legítimas, y la adopción de medidas para garantizar que tales actos no se repitan en el futuro;
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la no utilización de los procedimientos judiciales y las medidas cautelares y sustitutivas con el propósito de coartar la libertad sindical, incluido el sometimiento de civiles a la jurisdicción militar;
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la liberación inmediata de todo empleador o sindicalista que pudiese permanecer en prisión en relación con el ejercicio de las actividades legítimas de sus organizaciones, como es el caso de los Sres. Rubén González y Rodney Álvarez;
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la investigación sin dilación y de forma independiente de todos los alegatos de violencia, amenazas, persecución, estigmatización, intimidación y otras formas de agresión que no hayan sido debidamente dilucidados, con el fin de deslindar responsabilidades e identificar a los autores materiales e intelectuales, asegurando que se toman medidas adecuadas de protección, sanción y compensación;
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la adopción de las medidas necesarias para asegurar el Estado de derecho, en particular la independencia en relación con el Poder Ejecutivo de los órganos de los demás poderes del Estado […]274.
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Sectores vulnerables
En cuanto a protección especial para grupos vulnerables, cabe mencionar que existe un régimen especial para niños, adolescentes y mujeres embarazadas, que ejerce fuero de atracción de los conflictos laborales por medio de la Ley Orgánica para la Protección de Niños, Niñas y Adolescentes (artículo 115). El procedimiento ordinario se encuentra regulado en dicha ley, aplicándose supletoriamente las normas previstas en la Ley Orgánica Procesal del Trabajo.
Otro régimen especial lo constituye la Ley Orgánica sobre el Derecho de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia. Aunque no es técnicamente materia laboral, porque en principio tienen los mismos derechos que el hombre a través de la justicia laboral, lo cierto es que, tiene disposiciones protectorias específicas cuando se trata de mujeres en situación de violencia de genero (v.gr. artículos 8, 34). Asimismo, contiene directrices que permiten tipificar alguna conducta ilícita, como el acoso sexual o violencia laboral que se prevé en esa ley (v.gr. art. 15).
El Artículo 260 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, reconoce la justicia especial ancestral indica coordinada con el sistema judicial nacional275.
CUADRO I. CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LA JUSTICIA DEL TRABAJO
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Sí |
Sí |
Sí |
Sí |
Sí |
Sí |
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Sí |
Sí |
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En la mayoría de las Provincias |
No |
Sí |
Sí |
Sí |
Sí |
No |
Sí |
Sí |
Sí |
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Según cada provincia |
Mixto |
Mixto |
Oral |
Oral |
Oral |
Escrito |
Oral |
Oral |
Oral |
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Según cada provincia |
Doble |
Doble |
Doble |
Única |
Doble |
Doble |
Doble |
Doble |
Doble |
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Según cada provincia |
Solo en segunda instancia |
Sí |
No |
Sí |
Parcial |
No |
Sí |
No. |
Parcial |
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Amparos sindical y constitucional |
Sí |
No |
Libertad sindical y protección maternidad |
Sí |
Dirigentes sindicales y protección maternidad |
No |
Sí |
Libertad Sindical y Acoso Sexual |
Sí |
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Adopción de programas |
Sí |
Parcial |
No |
Lenguaje claro |
En planes de gobierno |
Pueblos indígenas |
Sí |
No |
Sí |
CUADRO II. LEGISLACIÓN PROCESAL LABORAL JUDICIAL276
CUADRO III. TIEMPOS DE LOS PROCESOS JUDICIALES DEL TRABAJO
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Primera instancia |
Justicia Nacional284 De 6 meses a 4,5 años Un 70 por ciento de 2 a 4,5 años285 |
Provincia Mendoza286 30,82 meses |
Sin datos |
273,78 días |
366 días |
73 días |
Sin datos |
Sin Datos |
537 días |
6,4 meses |
Sin datos |
Segunda instancia |
Justicia Nacional 6 meses a 2 años287 |
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326 días |
134 días |
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Sin datos |
Sin Datos |
170 días |
Sin datos |
Sin datos |
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Tendencias relevantes con relación a las legislaciones estudiadas
Se detallan a continuación las notas conclusivas resultantes de las posibles comparaciones entre los derechos, normas y jurisprudencia, así como las proyecciones sobre los países bajo análisis, con el fin de abordar algunas reflexiones y conclusiones. Se trata de una visión seguramente parcial, en función de la variedad y vastedad del campo estudiado.
Introducción
Hace dos décadas, el jurista uruguayo Héctor-Hugo Barbagelata realizó un interesante trabajo de relevamiento de la situación procesal laboral en países sudamericanos, especialmente en materia de plazos, que puede muy bien referenciarse como «Informe Barbagelata». La investigación se centró en las críticas que se formulaban a la Justicia del Trabajo. En dicho informe se decía que un método para «calibrar la significación de la crítica» era necesario tener ideas acerca de la duración de los procesos y se realizó un relevamiento de varios países de la región. La conclusión fue decepcionante: la mora procesal caracterizaba a la mayoría, sino a todos, los países consultados288.
Asimismo, hace casi una década, en 2011, la OIT publicó el trabajo de investigación
Varios de esos déficits pueden advertirse reiteradamente en el subcontinente, como se verá más adelante, por ello, es necesario prevenir sobre algunos aspectos esenciales para tener en cuenta al evaluar el presente trabajo. Si bien, el subcontinente sudamericano está hermanado en buena parte por rasgos centrales de historia y cultura común, como por ejemplo el lenguaje, también se advierte una fuerte diversidad y divergencias. La tarea de analizar y comparar los sistemas jurídicos laborales, aunque se centre en el acceso a tutela judicial efectiva laboral, implica adentrarse en la heterogeneidad de las culturas jurídicas nacionales. La cultura jurídica de un país, siguiendo a Luigi Ferrajoli y simplificando su pensamiento, comprende la suma de saberes y enfoques de derecho a nivel de teorías y doctrinas, ideologías y su realización concreta por operadores e instituciones291. No se trata necesariamente del despliegue normativo porque esa cultura puede disociarse entre su vigencia formal y ejecutividad concreta. Con todo, la relación obvia y recíproca que se nota entre cultura jurídica y derecho positivo es una «clave de lectura» para su historia292.
En el estudio de los países seleccionados ha sido necesario analizar los siguientes aspectos que condicionan la conclusiones: la disimilitud y coincidencias entre los diseños constitucionales de cada país y su vinculación con el derecho supranacional; la naturaleza y alcances de los códigos y leyes de fondo en materia laboral y los sistemas de control administrativo y judicial; la diversidad de modelos de estructuras y procedimientos laborales, administrativos y judiciales; la disparidad entre los sistemas de relaciones laborales colectivas en cuanto a la estructura, inserción y protección de asociaciones profesionales; el rol, la regulación y la preponderancia asignados en cada país a la negociación colectiva, y el ejercicio de las medidas de acción directa.
No obstante, confrontar los modelos de acceso a justicia laboral efectiva es tarea necesaria e incluso urgente, porque de poco sirve consagrar un derecho humano o un derecho de protección del trabajador, en lo individual y en lo colectivo, si su operatividad y efectividad se diluye, debilita y recorta a la hora de alcanzar y transitar la administración de justicia.
Constitucionalización de proceso laboral
El aumento de las demandas y la consecuente actividad judicial tiene diversidad de causas. Existe una marcada tendencia a ejercer derechos que, en otras épocas, quedaban archivados sin procurarse una respuesta judicial. También se nota que, producto de algunas circunstancias que escapan este trabajo, se ha debilitado, por lo menos en algunas jurisdicciones, la composición administrativa de litigios293.
En primer lugar, existe la tendencia a ejercer la tutela judicial efectiva de derechos fundamentales y en particular los de carácter social. Desde los orígenes funcionales de la Organización de Estados Americanos (OEA), como indicado precedentemente, se ha garantizado a los trabajadores el acceso a tutela judicial efectiva; según se reseñó, le siguió un sostenido y amplio proceso de reconocimiento de derecho de fondo. Desde la fundación de la OIT, pero especialmente tras la Segunda Guerra Mundial, los derechos sociales y su tutela alcanzaron una sólida participación en el plexo mundial de normas sobre derechos humanos a nivel de las Naciones Unidas y el SIDH.
Sin embargo, esta evolución no fue atenuada, sino suprimida temporalmente en algunos casos, por un generalizado proceso de emergencias institucionales (como, por ejemplo, por golpes de estado) que asolaron la región sudamericana. Tendieron a disminuir a partir de los años ochenta y con ello, se modificaron total o parcialmente de manera relevante, casi todas las constituciones latinoamericanas incorporándose el derecho del trabajo y las normas supraordenadas sobre derechos humanos y derecho del trabajo.294 En términos generales, las constituciones establecen el principio protectorio y de manera genera respecto del «derecho al trabajo»: Argentina (artículo 14bis), Bolivia (artículo 46 y 48), Brasil (artículo 6), Colombia (artículo 25), Chile (artículo 19), Ecuador (artículo 33), Paraguay (artículo 86), Perú (artículo 23), Uruguay (artículo 36), y Venezuela (artículo 87). Los modelos de recepción de normas supranacionales pueden ser implícitos295, con prevalencia sobre la ley interna296, con rango jurídico igual o superior a las normas constitucionales297, aunque la referencia a los tratados sobre derechos humanos suele ser general.
Todos los países comparados han ratificado el Pacto Internacional de Derechos Económicos Social y Culturales; la Convención Americana de Derechos Humanos, con la excepción de Venezuela que la denunció en 2012, y el Protocolo Adicional en materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales, con excepción de Chile y Venezuela. Se han sometido a la jurisdicción de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) todos los países latinoamericanos con excepción de Venezuela y, salvo el Brasil, tienen ratificados la totalidad de los convenios fundamentales de la OIT.298 Asimismo, presentan un alto grado de ratificaciones de convenios, en particular los relativos a libertad sindical. El nivel de ratificaciones de convenios de la OIT presenta un alto promedio general de ratificaciones, según este detalle a marzo noviembre de 2019: Argentina, 81; Bolivia, 50; Brasil, 97; Chile, 63; Colombia, 61; Ecuador, 61; Paraguay, 39; Perú, 76; Uruguay 110 y Venezuela 54299.
A ese proceso de constitucionalización y reconocimiento monista del derecho supranacional en materia de Derecho del Trabajo lo acompaña y fortalece la creciente exigibilidad de los derechos sociales300. Es notorio de la CorteIDH ha desarrollado un importante corpus jurisprudencial relativo a los derechos humanos laborales. El proceso tiene su punto de avance importante en los casos
Los derechos relativos a la dignidad, el trato igualitario y la discriminación en el ámbito laboral no eran frecuentemente invocados y sostenidos administrativa o judicialmente hasta hace algunos años. Tampoco lo era argumentar casos con respaldo en normas o jurisprudencia del nivel supranacional. Esto significa una nueva calidad que se traducen en cantidad de planteos relativos a derechos fundamentales en el ámbito laboral. Efectivamente, la utilización de normas internacionales en la jurisprudencia nacional es un hecho notorio desde hace algunos años en toda Latinoamérica301. Existe un cambio en la doctrina acerca de la forma de ver el Derecho del Trabajo, desde los derechos humanos y constitucionales, desde el derecho de forma y del derecho de fondo. Esta evolución impacta en los principios del derecho procesal del trabajo constitucionalizados. Tradicionalmente, bastaba con la enunciación de las reglas de gratuidad, concentración, oralidad, abreviación, presencia del magistrado, impulso procesal de oficio, buena fe procesal y la posibilidad de sentencia
Prevención de conflictos y administración laboral efectiva
Es imposible analizar el funcionamiento de la justicia aislado de la efectividad real de las normas laborales y previsionales mediante su autoejecución por los empleadores, fundamentalmente, pero también por el propio Estado. Atacar las fuentes de conflicto es la tarea esencial del sistema de relaciones laborales. La preservación del orden público laboral y de la seguridad social indisponible es tarea de raíz no de efectos303 .
La segunda tarea es la prevención de los conflictos de trabajo. En este punto, la inspección de trabajo, nacional y provincial tiene un rol esencial. Los sistemas integrados, con aportes del estado para la formación de funcionarios por concurso y debida formación técnica, son esenciales.
En tal sentido, entre los convenios de gobernanza de carácter prioritarios para la OIT, se encuentran el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), con referencia a los establecimientos industriales ordena «[…] velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión […]» y, a la vez, «[…] poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales existentes […]» (artículo 3,
La Recomendación núm. 92 sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios comprende la creación de «[…] organismos de conciliación voluntaria, apropiados a las condiciones nacionales, con objeto de contribuir a la prevención y solución de los conflictos de trabajo entre empleadores y trabajadores» (artículo 1). El Convenio núm. 150 y la Recomendación núm. 158 sobre la administración del trabajo, de 1978, previenen precisamente sobre la esencialidad de las funciones de la administración del trabajo en consulta con los actores sociales destinadas a evitar conflictos.
La existencia de procedimientos autónomos o administrativos de conciliación verificable en varios países comparados, es útil para solucionar conflictos, siempre y cuando no se utilicen como forma alternativa de resignación o recorte de derechos de fondo, tras el loable objetivo de la prontitud o prematura en alcanzar un resultado. En todos los casos, siempre debe estar disponible la alternativa jurisdiccional especializada de trabajo como opción, sin limitaciones procesales.
Colocar suficiente énfasis en los sistemas de prevención de conflictos mediante la actividad normativa, de control de cumplimiento a través de la inspección de trabajo, la conciliación y arbitraje, aparece como los recursos más óptimos para alcanzar un acceso a la administración eficiente en materia laboral.
Si bien no ha sido el motivo central del presente estudio, se destaca en los países abordados en este estudio, una clara diversidad de formas de implementación de políticas de prevención de conflictos y administración de trabajo. En todos los países, se verifica la actuación de la administración a través de servicios de inspección y conciliación en lo individual y colectivo con el propósito de prevenir y solucionar conflictos.
Se advierte en cambio una gran disparidad de recursos en materia de inspección de trabajo. La cantidad de inspectores por cada 100 000 personas empleadas, es más alta en Chile y Uruguay, con 0,6; entre 0,3 y 0,4 en la Argentina, el Brasil y Colombia; menor aún en el Perú con 1,4 y muy baja en el Paraguay y Venezuela con 0,12 y 0,1, respectivamente. Ello es un indicador de la intensidad de la afectación de recursos humanos a la prevención de conflictos mediante los servicios de verificación de cumplimiento de legislación y solución de controversias.
A la vez, tal como ha relevado el Equipo de Trabajo Decente y Oficina de Países de la OIT para el Cono Sur de América Latina304, y se dejó constancia en el caso de Argentina, la utilización de tecnologías de la información y de la comunicación en las inspecciones del trabajo, presenta un interesante desarrollo en los países analizados, así como importantes desafíos. Ese proceso posee mucho campo para su futuro desarrollo mediante importantes recursos tecnológicos, como la inteligencia artificial, entre otros. Estos recursos pueden ser aplicados a la actividad de inspección de registración y condiciones de trabajo, y de protección del trabajo decente.305
Procesos de reformas procesales
Mientras tiempo atrás, como ya se ha mencionado, se verificaba un atraso y mora en los procesos laborales judiciales, salvo los casos de la Argentina (en pocas jurisdicciones), Bolivia y Paraguay, los países comparados de la región concretaron reformas procesales laborales en el lapso de poco más de una década o profundizaron los procesos de adecuación de la organización y las normas rituales de los tribunales del trabajo. El patrón común ha sido garantizar un mayor acceso a tutela judicial efectiva. El paradigma es la oralidad, abreviación, concentración y digitalización de los procesos, más la incorporación de los medios electrónicos de gestión. Por ejemplo, la reforma procesal de Uruguay de 2009 por Ley núm. 18.847, denominada de «Abreviación de los Procesos Laborales» y la Nueva Ley Procesal del Trabajo del Perú se proponen explícitamente simplificar y acortar los procesos. En los sistemas que no han verificado reformas en los últimos años, como la Justicia Nacional de la Argentina o la Justicia de Trabajo del Paraguay, continúan siendo escritos lo que conspira contra la sencillez y rapidez de las causas.
Obviamente, las reformas implican inversión en personal e infraestructura, por lo que no suele advertirse que ingresen fácilmente en las agendas de decisiones políticas de los países. No existe una relación directa entre, por ejemplo, la cantidad de jueces por habitantes y la eficacia de determinados sistemas judiciales306, pero la asignación de recursos en programas de acceso a la justicia para trabajadores y sus sectores vulnerables es clave para su efectividad.
En este punto, el Objetivo de Desarrollo Sostenible, «Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible» de 2015 de las Naciones Unidas, en materia de lograr la «Paz, Justicia e Instituciones Sólidas» y la Declaración de Panamá para el Centenario de la OIT de 2018, en lo relativo a garantizar el acceso a tutela judicial efectiva, deberían ser tomados en serio para incorporar la inversión en justicia del trabajo y así contribuir a garantizar el trabajo decente y la paz y justicia social. Por supuesto ese objetivo debe ser acompañado o sostenido por un sistema de justicia laboral independientes sin condicionamientos por parte de otros poderes. Los jueces no deben ser objeto de presiones por los contenidos de sus sentencias, conforme lo tiene igualmente aceptado el Sistema de Derechos Humanos de Naciones Unidas y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos307.
La creación de procesos especiales para la protección de derechos fundamentales en el trabajo
En correspondencia con el crecimiento y exigibilidad de los derechos fundamentales del trabajo, los sistemas procesales de Chile, Perú y Venezuela, por ejemplo, tienen previstos procesos monitorios, abreviados o urgentes para atender a esta materia. En otros países, si bien no se establecen procedimientos particulares para estos casos, es posible acudir a los recursos generales previstos para las agresiones a derechos constitucionales como el juicio de amparo, como es el caso de Argentina. Asimismo, se suelen utilizar otros mecanismos procesales no estrictamente laborales como las medidas cautelares, autosatisfactivas, medidas urgentes, de innovar o no innovar, etc. La prontitud de la resolución de estos casos es clave, por la propia naturaleza del derecho sustancial en juego.
Dado que el Derecho del Trabajo se encuentra constitucionalizado en los países comparados y forma parte del plexo de normas mundial y regional de derechos humanos, que los códigos o leyes procesales contengan procedimientos especiales, expeditivos, dotados simplicidad y recursos rituales para garantizarlos, aparece como una necesidad y una prescripción afirmada en las normas de fondo. La rapidez, sencillez y efectividad del proceso, es más necesaria que nunca en estas materias.
Las nuevas tecnologías y el proceso laboral
El impacto tecnológico en las relaciones de trabajo y en los procesos individuales y colectivos resulta rápida y fácilmente constatable y en diversidad de órdenes308 . En particular, conforme las 100 Reglas de Brasilia se debe procurar «el aprovechamiento de las posibilidades que ofrezca el progreso tecnológico para mejorar las condiciones de acceso a la justicia de las personas en condición de vulnerabilidad» (Regla 95).
En esa dirección y con respecto a la justicia del trabajo en general, casi todos los países comparados, han incorporado total o parcialmente el expediente electrónico o digital, «despapelizando» los despachos. Sin embargo, se notan desniveles. Este trabajo no puede ser concluyente, pero posiblemente sea el Brasil el país que más profunda y rápidamente avanzó en esta materia, con el Proceso Judicial Electrónico en materia laboral. También Chile ha incorporado el proceso electrónico completo, incluyendo la recepción de audiencias con registro digital. En ambos países, es posible vincular tales medios procesales con la abreviación de plazos que se advierte comparándolos con otros países estudiados. La Argentina posee un plan nacional de digitalización progresiva y algunas de sus provincias han dado pasos en tal sentido alcanzando niveles de despapelización completa como la de Córdoba desde 2019.
Pues bien, la implementación de este sistema significa un cambio cultural consistente en abandonar prácticas decimonónicas de tramitación de causas, como la de grandes tomos de papel cocido, asientos a labrados a mano, rituales barrocos, etc. Necesita una inversión inicial que, en poco tiempo se recupera al ahorrarse espacio edilicio, papel, tiempos, gastos de funcionamiento y personal. En este último punto, es necesario aclarar que los empleados y funcionarios que dejan de invertir tiempo en manejar papel e instancias innecesarias pueden dedicarse a la sustancia de su rol; por ejemplo, atender a los demandantes y demandados, realizar la conciliación con el debido tiempo y atención, escuchando a las partes y conociendo la causa suficientemente. Y también, lo que no es poco, a dirigirse al fondo del proceso ya que el ritual se ha simplificado y despapelizado, para mejorar el dictado de resoluciones y sentencias en tiempo oportuno, pero con mejor estudio y fundamentación309 .
Por otro lado, al poder realizarse trámites en forma remota y por sistemas de videoconferencia, se facilita el acceso a la justicia de trabajadores radicados lejanamente respecto del tribunal, de los discapacitados e inválidos; y, además, al estar a su disposición toda los documentos y actuaciones, facilitar la transparencia y acceso y comprensión de la información y actuaciones judiciales, etc.
Por último, significa agregar trasparencia y democracia a los despachos de los tribunales, pudiéndose conocer los contenidos y cantidades de resoluciones, elaborarse estadísticas, mejorar los procesos y, obviamente, hacerlos más breves. El atraso tecnológico, atrasa el acceso a tutela judicial efectiva plena en derechos sociales.
El acceso a la justicia de los más débiles
La Justicia del Trabajo se dirige a sectores, sobre todo, económicamente débiles y bajo vinculaciones desequilibradas de poder. En algunos grupos, la fragilidad es jurídica, como en el caso de la marginación, total o parcial, de los empleados públicos de la Justicia del Trabajo para derivarlos a la justicia contencioso-administrativa para la resolución de sus conflictos. Pero la aprobación de numerosas normas internacionales relativas a los derechos de grupo vulnerables impacta en la administración y en los estrados tribunalicios de trabajo. Las 100 Reglas de Brasilia son una muestra potente de ello y, conforme a las notas sobre los países comparados, casi en su totalidad las han adoptado como programa o como motivo de formación. El deseable mayor avance en la materia se debe más que a razones de fondo, a la asignación de recursos como en el caso de la implementación de traducciones, obras edilicias para discapacitados, formación específica y elaboración de protocolos de actuación; pero también a la complejidad de cambios culturales respecto de los grupos muchas veces invisibilizados.
Las cuestiones de acceso a tutela judicial de personas en condiciones de debilidad o fragilidad por ser menores o mayores de edad, orientación sexual e identidad de género, discapacidad, circunstancias sociales, económicas, étnicas y/o culturales, migración, etc. se topan con resistencias culturales, políticas, jurídicas y económicas. El hecho de que se encuentren aceptados en la agenda de los países es un paso adelante.
Un ejemplo de la complejidad del tema se advierte en que las constituciones de Ecuador, Perú, Colombia, República Bolivariana de Venezuela y Estado Plurinacional de Bolivia reconocen facultades jurisdiccionales a los pueblos originarios. El Paraguay le confiere facultades de organización política que podría incluirla y la Argentina le reconoce derechos sin aludir a la cuestión.
Por un lado, se plantean los inconvenientes para que este sector pueda acceder a la Justicia del Trabajo mediando barreras idiomáticas e idiosincráticas y por otro, según parte del derecho supranacional y constitucional, cuando se producen conflictos entre miembros y comunidades indígenas, el Estado debe permitir que sean resueltos entre ellos mismos conforme a sus prácticas y costumbres ancestrales. Cuando eso no es posible, son las autoridades estatales y judiciales formales las que deben resolver esos conflictos, pero lo deben hacer utilizando también como parte del derecho aplicable, los usos y costumbres de esas comunidades nativas, para lo cual pueden utilizar peritajes culturales o antropológicos. Las penas o sanciones que se impongan a personas nativas deben tener en cuenta también su contexto cultural310. Si bien no surge que en los países comparados que tienen reconocida la justicia comunitaria, existan conflictos generalizados de competencias, el tema no se encuentra totalmente resuelto y persisten contradicciones entre el derecho de trabajo, las instituciones ancestrales y los deslindes normativos311. En todos los casos, el límite de actuación precisado es el de los derechos fundamentales o de los derechos humanos reconocidos en normas supranacionales.
La mora judicial
La confección de estadísticas confiables es una obligación de los países, conforme lo indica el Convenio sobre estadísticas del trabajo, 1985 (núm.160): «Deberán compilarse estadísticas sobre conflictos del trabajo de manera que representen al conjunto del país. Estas estadísticas deberán abarcar, cuando sea posible, todas las ramas de actividad económica» (artículo 15). A los fines del abordaje del tema de los tiempos judiciales, uno de los inconvenientes evidenciados en varios países, fue la inexistencia o insuficiencia de estadísticas oficiales sobre la duración de los procesos administrativos, pero especialmente los judiciales. Solo se puede corregir la patología que se conoce con alguna precisión.
La mora judicial del trabajo es disímil en la región sudamericana comparada porque mientras algunos países han avanzado notablemente en la abreviación de los plazos sin aclararse que esto haya lesionado o menoscabado el derecho de defensa, otros mantienen tasas de retrasos insostenibles.
Se han anotado promedios de procedimientos de menos de tres meses a más de cuatro años para el dictado de una sentencia judicial en primera instancia. Se ha podido observar que en un grupo de países integrado por Chile, Brasil, Colombia y Uruguay las estadísticas oficiales indican que se dictan sentencias en un plazo de un año o menos. En otros países, en promedio, ese plazo se supera ampliamente, como es el caso de la Argentina y el Perú. Sin embargo, en Bolivia, Ecuador, Paraguay y Venezuela, no se hallaron estadísticas oficiales, lo que significa no poder acceder públicamente a datos imprescindibles para el conocimiento de las respuestas del sistema judicial a los ciudadanos. Las demoras suelen ser importantes también, en la etapa de segunda instancia o ante los tribunales superiores nacionales y en el trámite de ejecución de la sentencia. Este último dato no es indiferente porque la eficacia del proceso no solo reside en el dictado de la primera resolución, sino todo el tiempo que insume la tramitación de un litigio.
La tardanza judicial es un factor que conspira contra la integridad, por lo menos del derecho sustancial protectorio de los trabajadores. Podría decirse que constituye una especie de desregulación laboral oculta, oscura y silenciosa, pero eficaz. La demora en el proceso es un liquidador poderoso del orden público de los derechos de los trabajadores, inclusive los integrantes del concepto de derechos humanos laborales colectivos o individuales. Se trata de una contrarreforma laboral no manifiesta.
De tal forma, hay que asegurar que, tal como garantizaba ya en 1947 la Carta Internacional Americana de Garantías Sociales, «un procedimiento adecuado para la rápida solución de los conflictos» (artículo 36), es, avanzado ya el siglo XXI una deuda del mundo del trabajo que requiere de medidas e instrumentos concretos para hacerlo posible. Así lo estableció la CIDH en
Sistemas de conciliación laboral
La conciliación laboral como institución administrativa y judicial se encuentra presente en todos los sistemas laborales comparados. Podría decirse que, además, forma parte de la cultura propia del Derecho del Trabajo. La Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92), prescribe: «Se deberían establecer organismos de conciliación voluntaria, apropiados a las condiciones nacionales, con objeto de contribuir a la prevención y solución de los conflictos de trabajo entre empleadores y trabajadores». Que los trabajadores y sus organizaciones tengan a disposición medios para componer sus conflictos de modo simple, sencillo y rápido ante la autoridad competente, evitando el desgaste de procesos destinados a lograr una decisión fundada en hechos y derecho, es una técnica aceptada desde la misma creación de los fueros especializados del trabajo a mediados del siglo XX. Es más, se evitan gastos y costos para los trabajadores porque aunque, en general, los procesos son gratuitos, implican traslados, pérdidas de jornales, tiempo y, al procurarse la asistencia letrada, muchas veces afrontan honorarios a su cargo. Si esta instancia es concretada en debida forma y fondo, es útil y necesaria.
La institución de la conciliación es común a la tradición jurídica laboral y está presente en numerosas legislaciones procesales312. Esta se puede encontrar en la Argentina, el Brasil, el Perú, Colombia, Chile, Paraguay, Uruguay y Venezuela, y también en modelos procesales europeos313.
El presente estudio no ha indagado suficientemente sobre las modalidades concretas de la práctica de la institución de la conciliación laboral, sus resultados y consecuencias sobre los derechos de fondo. Sin embargo, deben prevenirse dos patologías presentes en la mayoría de los países analizados. Una es que se abuse de este recurso para destinar pérdidas de derechos consagrados en normas de fondo, pero que se relativizan en
Se puede verificar, asimismo, que las conciliaciones laborales se topan con la diversa interpretación y aplicación del derecho que realizan los tribunales de sentencia, e inclusive el posible cambio que se va verificando; la imponderabilidad de las pruebas a incorporar, el factor atraso, pero también el tiempo que insume el debido ejercicio del derecho de defensa como la recolección de pruebas; la posible incobrabilidad del crédito; las debilidades y fortalezas de las partes en la vida real y en litigio en orden a poder económico, jurídico y técnico que se juegan en la marcha del juicio; los costos del proceso; el sentido de la oportunidad y conveniencia sobre la necesidad de concluir un litigio, según criterio de cada parte y en la medida de sus derechos e intereses.
Por todo ello, la «buena conciliación laboral» necesita una buena infraestructura (espacios físicos); funcionarios especializados; tiempo suficiente; contacto directo con el caso y las partes; examen de pretensiones; derecho; posibles pruebas, conocimiento de precedentes; tiempos; información directa a las partes; asistencia técnico jurídica; garantizar la libre, fundada y completa expresión de la voluntad del trabajador, y, posiblemente, por encima de todo que exista, como telón de fondo, la posibilidad del dictado de sentencia en un breve plazo.
Los modelos de proceso laboral
En lo relativo a la estructura de los procesos laborales, se respeta en general el sistema de doble instancia. En algunas jurisdicciones se practica la instancia única a través de tribunales unipersonales o colegiados, o bien se reserva esta instancia para determinados procesos especiales. El dictado de sentencia está a cargo de un juez y la instancia de apelación a cargo de otro tribunal de carácter colegiado. Todos los países comparados poseen códigos y leyes procesales para una Justicia del Trabajo por lo que se garantiza la justicia especializada. Sin embargo, en regiones con poca actividad judicial, los tribunales que aplican ese procedimiento especial asumen competencias múltiples, incluida la laboral.
Entre los modelos posibles de proceso, es decir, escritural, oral o mixto, la mayoría de los procedimientos comparados se inclinan por el segundo. Persisten de modo excepcional los procedimientos escritos, como en el caso de la justicia nacional de la Argentina y algunas de sus provincias y del Paraguay.
En la amplia mayoría de los países las leyes procesales consagran las reglas de gratuidad, inmediación, celeridad, concentración, economía procesal e impulso procesal de oficio. Sin embargo, también se agregan como principios, los de acceso a tutela judicial efectiva314, el protectorio procesal315, la irrenunciabilidad316 y la progresividad317.
En cuanto a los tipos de procesos y sus plazos, se registran el avance de los de carácter abreviado y la derivación a los ejecutivos, monitorios, sumarios y sumarísimos para causa de menor cuantía o complejidad. Este tipo de procesos o similares, los amparos y las medidas cautelares o urgentes, están previstos en varios países para los temas relativos a derechos fundamentales, especialmente los relativos a protección de representantes sindicales.
Tal como lo indican las normas de fondo en materia de discriminación o violencia laboral, los códigos procesales deben aceptar la facilitación y protección de la prueba de las víctimas, así como su ponderación conforme los dispositivos de inversión de la carga en su aporte al proceso. Igualmente, debería garantizarse en las normas rituales, la protección de los testigos y la intangibilidad de las víctimas de violaciones de derechos fundamentales en el trabajo.
En algunos sistemas procesales, las instancias de resolución de causas poseen una considerable demora en las instancias de revisión o apelación, lo que atrasa la última definición del caso. Las ejecuciones de sentencias presentan problemas en varios sistemas procesales, demorándose en muchos casos más tiempo que los procesos de conocimiento en sí mismos.
Salvo en el caso del Brasil318, en que se prevén la competencia de la Justicia del Trabajo en controversias colectivas y colocando aparte los casos en que se procurar la protección de la libertad sindical de representantes o de las organizaciones, no se admite en general actuación judicial en este tipo de controversias.
Reflexiones finales y pasos a seguir
A través del presente trabajo se han podido recorrer y conocer las definiciones generales, fuentes normativas mundiales y regionales sobre el derecho de acceso a tutela judicial efectiva en materia de derechos de orden laboral. Ha sido posible constatar que ese derecho posee una amplia consagración en normas relativas a la protección del trabajo, aunque sin instrumentos normativos específicos que lo aborden
Tras una sucesiva investigación sobre la actualidad de aquel derecho en los diez países sudamericanos observados, fue necesario remarcar su diversidad de realidades culturales jurídicas, y a la vez, sus rasgos comunes. Tras una prolongada etapa de emergencias institucionales durante la segunda mitad del siglo XX, devino un proceso de constitucionalización y aceptación de los supraordenamientos relativos a la protección del trabajo. Esa evolución ha significado una ampliación, más fluida y diversificada utilización del derecho supraordenado en la resolución de casos laborales e, inclusive en la autoejecución, cumplimiento y diversificación de reglas de protección del trabajo.
Casi todos los países han emprendido reformas procesales laboral destinadas a lograr: el acceso de los trabajadores a la justicia mediante procesos más simples, rápidos, concentrados y oralizados; el crecimiento de la previsión de procesos o medios procesales especiales para la protección de derechos fundamentales; la utilización progresiva de procesos electrónicos, una mirada más amplia sobre los «justiciables», incorporando la facilitación de acceso y desarrollo de los procesos de sectores vulnerables.
Sin embargo, no puede afirmarse que esos avances sean generales ni completos. En algunos países en forma aguda y en otros en menor medida, la Justicia del Trabajo sigue siendo, no obstante el progreso concreto en materia de derechos sociales, subalternizada frente a la mayor centralidad de la justicia penal o la que resuelve controversias de derecho privado. Es cierto que los procesos de reforma e inversión en el Fuero del Trabajo son complejos, involucran estamentos de poder a veces arcaicos e implican decisiones políticas igualmente difíciles.
No solo eso, como toda reforma que avance sobre el aseguramiento y exigibilidad de derechos sociales, requiere una importante inversión. Sobre este punto, es necesaria una decisión que está dentro del propio genoma de un derecho social: asegurar su nacimiento, consagración normativa y puesta en vigencia, pero también garantizar su reivindicación concreta cuando es relativizado o desconocido. Se trata en muchos casos de inversiones importantes de arranque (personal, sistemas informáticos, infraestructura, etc.), pero que se recuperan, si la reforma es exitosa, con la baja de la conflictividad por cumplimiento normativo, autojecución del derecho o su pronta resolución conciliada con una oportuna y justa composición de derechos e intereses.
Como lo indicó la Comisión Mundial sobre el Futuro del Trabajo de la OIT en su informe
Los procesos lentos, formalistas y enrevesados generan efectos iatrogénicos. Por un lado, son costosos y, por otro, en muchos casos, alientan su utilización como medio destinado a disolver, atemperar o suprimir los conflictos de la peor manera, con renuncia de derechos. Por otro lado, provocan malestar, desconfianza y descrédito frente a las instituciones que representan a la justicia, es decir, el órgano que debe decir lo justo, un valor jurídico supremo podría decirse. Pero, sobre todo, de hecho, significan el desconocimiento de los derechos de fondo que tanto han costado a la humanidad y a los propios trabajadores su existencia, además del sufrimiento y mortificación en las personas que no pueden realizar su derecho alimentario, debido a recuperación de la salud o a reparación frente a siniestros laborales, por ejemplo.
Por esas razones, la inversión en la administración y justicia del trabajo efectivas dirigida a reformar sus estructuras y procesos, ampliar sus servicios e implementar sistemas de gestión digitales son imprescindible para hacerla más expedita, trasparente, abierta - en materia de jurisprudencia, estadísticas y conocimiento sobre sus actividades y funcionarios - más cercana y menos costosa. Y más democrática, porque asegura el Estado de Derecho en una de sus facetas centrales, el ámbito social.
Es necesario pensar en el desarrollo de reformas profundas y estructurales en los sistemas procesales judiciales que no aseguran el derecho a tutela judicial efectiva laboral, según los alcances sustantivos y adjetivos reseñados en los apartados 1 y 2 de este trabajo. Ciertamente, es indispensable también el factor humano, es decir, todos los involucrados en el sistema judicial, pero en especial los jueces, deben demostrar independencia, imparcialidad, capacitación, ejercicio de justicia y equidad, responsabilidad, transparencia, diligencia, dedicación, vocación de servicio y honestidad profesional. También, sería importante estudiar e implementar la igualdad de género tanto a nivel operativo como jurisdiccional, lo que, seguramente tendrá impactos positivos respecto de la calidad del servicio de justica.
En los ámbitos mundial y regional, se cuenta con un importante desarrollo normativo sobre este derecho bajo análisis. Por ejemplo, el Convenio núm. 190 y la Recomendación núm. 206 de la OIT, sobre la violencia y acoso, se ocupan detalladamente de su control de aplicación y vías de recurso y reparación con reglas, en buena medida, dirigidas a la administración y justicia del trabajo. También la jurisprudencia regional ha crecido en ese aspecto y un hito fundamental lo constituye claramente, el
Consecuentemente, el derecho de acceso a tutela judicial efectiva laboral, puede acercarse y lograrse mediante instrumentos normativos específicos a nivel mundial y regional destinados a la administración de la justicia del trabajo. Esas normas, deberían proponer conceptos centrales y reformas estructurales y procesales concretas para asegurarlo.
El trabajo y la justicia ocupan un lugar central en la cultura de los pueblos andinos quechuas sudamericanos, anteriores a la llegada de los europeos a América, y en la antigua cultura que estos portaban. Para los primeros, son principios esenciales el
El derecho del trabajo es lo que dicen sus fuentes materiales y positivas, pero finalmente, como última ratio, lo que los jueces deciden. La cuestión es que, en materia de derechos sociales, ese decir el derecho, no es una actividad formal que se cumple con los rituales del proceso y el dictado de una sentencia lejana en el tiempo. El acceso a tutela judicial efectiva laboral se cumple cuando el más débil en las relaciones de trabajo, es decir, el hombre que presta sus servicios para subsistir (como aquel humilde molinero de Sans Souci frente al rey Federico el Grande II de Prusia)322 puede ser escuchado cuando necesita hacer valer sus derechos, sin obstáculos, dentro de un plazo razonable por un juzgado imparcial y con especial versación en la materia, con amplio ejercicio de defensa, en igualdad de armas procesales y obtener una decisión fundada en derecho.
Trabajo, derecho y justicia se acompañan teleológicamente unidas e indisolubles.
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Agradecimientos
Se agradece profundamente la colaboración de los expertos Gustavo Burgio, Irilo Carril Campusano, Ricardo León Chércoles, Ariel Curone, Aldana Fabiche, Ignacio Martínez, Ana María Salas (Argentina); Iván Campero Villalba (Estado Plurinacional de Bolivia); Manoel Toledo Filho ( Brasil); Oscar Andrés Blanco Rivera (Colombia); Álvaro Flores (Chile); Flor Espinoza (Ecuador); Jorge Franco Barbosa (Paraguay); Raúl G. Saco Barrios (Perú); Jorge Rosenbaum Rímolo y Rosina Rossi (Uruguay) e Iván Mirabal Rendón (República Bolivariana de Venezuela). Sus aportes y reflexiones fueron esenciales para el primer abordaje comparado de los países estudiados y la elaboración y ordenamiento posteriores. Se deja constancia de sus colaboraciones desinteresadas, no obstante el breve tiempo acordado para elaborar los informes. Una vez recibida la información de aquellos países respondida sobre la base de preguntas concretas, el ordenamiento, la selección de información, la consulta de otras fuentes y el agregado de datos complementarios, han estado a cargo del autor de este trabajo.
Asimismo, se agradece especialmente a Elizabeth Echeverria (LABOURLAW) y Alfredo Sánchez-Castañeda (UNAM), por sus comentarios que permitieron mejorar el texto y a Pablo Arellano Ortiz (LABOURLAW), por su asistencia, observaciones y colaboración en todo el desarrollo de este estudio.