Brasil en las Américas:¿ Una potencia regional pacificadora?

Susanne Gratius

Brasil ha venido desemp ñando, en los últimos años, el rol de nuevo jugador global en el escenario internacional y de potencia líder en el ámbito regional. En este contexto, Brasil ha revalorizado la importancia que tiene Suramérica como región para su proyección de potencia mundial. Por tanto, la construcción de Suramérica como un espacio político y de integración económica, se ha convertido en una de las estrategias más importantes de su política exterior. En dicho proceso, Brasil requiere, por un lado, del apoyo de los Estados más importantes de la región o, por el otro, puede enfrentar el contrapeso de los mismos. Por ello, Colombia es uno de los Estados que posee recursos materiales e ideales suficientes para ser un aliado estratégico de Brasil en dicho proyecto o para hacerle contrapeso. Así las cosas, este libro, desde distintas perspectivas de análisis, intenta dar cuenta de dicha problemática abordando el entramado de las relaciones bilaterales y sus posibles tendencias de desarrollo.

Este trabajo de investigacion esta enfocado en el estudio de las relaciones internacionales de Brasil y su papel en el escenario internacional, su evolucion y el cambio que ha tenido el pais en su posicion tanto dentro de la region de su influencia, como en el contexto global, ademas de la posicion que ha tomado Colombia ante las aspiraciones de su vecino, tomando en cuenta el distanciamiento que parece existir en las relaciones bilaterales. Entender con claridad cual es el papel que juega el pais del sur en el complicado y complejo mundo de las relaciones entre estados, organizaciones internacionales y demas actores que interactuan en el escenario internacional. Brasil es un pais que ha iniciado un camino en la busqueda de mayor protagonismo en el sistema internacional, el cual desde su optica no pretende “modificar”, pero si lograr una distribucion mas equitativa en el equilibrio de poder entre los paises del sur y los del norte, es por esto que ha venido asumiendo un papel de pue...

Resumen: A inicios del siglo xxi, Brasil se constituyó en un protagonista crucial como principal articulador del proyecto integracionista de Sudamérica. Al ya existente Mercosur se le sumó la creación de Unasur, reafirmando la construc-ción de políticas regionales en torno a la idea de "Sudamérica". En la actualidad, sin embargo, la retracción del liderazgo brasileño, junto con los virajes y desorien-taciones ocurridos en Unasur y en Mercosur, han dañado la credibilidad de las iniciativas de la región, así como la posibilidad de identificar una voz conjunta en Sudamérica. Pese a ello, creemos que difícilmente podría hablarse de un desaco-plamiento total de Brasil de la subregión o, dicho de otro modo, de un abandono efectivo de los regionalismos. El reconocimiento de las vicisitudes distintivas por las que han atravesado los Estados latinoamericanos nos lleva más bien a pensar en un entramado complejo y desordenado, en el cual el devenir político institu-cional de Brasil tendrá relevantes repercusiones para el futuro de la región.

Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius 35 Working Paper / Documento de trabajo Abril de 2007 Working Paper / Documento de trabajo Acerca de FRIDE FRIDE es un centro de estudios independiente, con sede en Madrid, dedicado a cuestiones relativas a la democracia y los derechos humanos, la paz y la seguridad, y la acción humanitaria y el desarrollo. A través de la investigación en estas áreas, FRIDE trata de influir en la formulación de las políticas públicas y de informar a la opinión pública. Documentos de trabajo Los documentos de trabajo de FRIDE tratan de fomentar un debate más amplio sobre estas cuestiones y ofrecer consideraciones pertinentes para las políticas públicas. Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius Abril de 2007 Susanne Gratius es investigadora Senior, Programas de Paz y Seguridad y de Derechos Humanos, FRIDE PhD en Ciencias Políticas por la Universidad de Hamburgo. Durante los últimos 15 años ha sido Investigadora especialista en América Latina en distintas instituciones europeas tales como el Instituto Alemán de Asuntos Internacionales y de Seguridad (SWP) de Berlín, el Instituto de Estudios Iberoamericanos (IIK) de Hamburgo y el Instituto de Relaciones Europeo-Latinoamericanas (IRELA) de Madrid. Ha publicado sobre las relaciones europeo-latinoamericanas, integración regional y la situación de Brasil, Cuba y Venezuela. 35 Working Paper / Documento de trabajo Abril de 2007 Working Paper / Documento de trabajo © Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE) 2007. Goya, 5-7, Pasaje 2º. 28001 Madrid – SPAIN Tel.: +34 912 44 47 40 – Fax: +34 912 44 47 41 Email: fride@fride.org Todas las publicaciones de FRIDE están disponibles en el sitio web de FRIDE: www.fride.org Este documento pertenece a FRIDE. Queda prohibido todo tipo de reproducción o redistribución, total o parcial, sin el permiso previo de FRIDE. Las ideas expresadas por el autor no reflejan necesariamente las opiniones de FRIDE. Si tiene algún comentario sobre este documento o alguna sugerencia, puede ponerse en contacto con nosotros en comments@fride.org V –particularmente en la Unión Europea (UE) y en Prólogo Este documento de trabajo forma parte de un proyecto de investigación más amplio de FRIDE que analiza EE.UU.–, se ha iniciado un debate sobre si intensificar o no la cooperación con Estados ancla (pivotal sta- tes) con capacidad para la mediación o el mantenimiento de la paz en Estados frágiles o colapsados en sus respectivas regiones. las respuestas de potencias y organizaciones regionales a crisis de Estado. El proyecto se inserta en un nuevo En este contexto, el proyecto de FRIDE, que se reali- contexto internacional marcado por el ascenso de zará en estrecha cooperación con socios locales en potencias del Sur en la jerarquía internacional de Brasil, India y Sudáfrica, analizará cuatro aspectos Estados y un creciente número de países comprometi- concretos: dos con la paz internacional y regional. Ello abre un nuevo horizonte que permitirá, en el futuro, combinar 1) Las posibilidades y límites de Brasil, India y respuestas internacionales a crisis de Estado con res- Sudáfrica como potencias regionales, así como sus puestas regionales. esfuerzos diplomáticos y militares para estabilizar Estados frágiles en América Latina, África y Asia; En África, Asia y América Latina, potencias medias jue- 2) El papel de organizaciones regionales en cuanto a la gan un importante papel a la hora de estabilizar su vecin- preservación y resolución de conflictos en África dad. Sobre todo Brasil y Sudáfrica han incrementado su (Unión Africana) y América Latina (Organización compromiso con la prevención y resolución de conflictos de Estados Americanos, OEA); en sus respectivas regiones. India, como potencia nuclear, 3) El balance y las perspectivas de IBSA como foro de se ha comprometido con el mantenimiento de la paz a diálogo Sur-Sur innovador y un posible instrumento nivel global y es uno de los principales contribuyentes a para la estabilización global y el mantenimiento de las misiones de la Organización de Naciones Unidas la paz; y (ONU). En base a valores comunes, tales como paz y 4) El potencial para intensificar las relaciones entre la democracia, estos tres países crearon en 2003 el foro de UE y socios regionales claves en el marco del deba- diálogo IBSA (India, Brasil, Sudáfrica) –una alianza te sobre la triangulación de la cooperación y la cre- Sur-Sur para promover la cooperación trilateral y ganar ciente importancia de potencias emergentes, entre peso en los foros multilaterales internacionales. ellas Brasil, India y Sudáfrica. La creciente cooperación Sur-Sur entre potencias Con la presente publicación, FRIDE desea abrir un emergentes y en sus propias regiones señala la búsque- debate sobre el papel de potencias medias como Brasil da de nuevas formas de multilateralismo y cambios en en la prevención y resolución de conflictos políticos y la jerarquía internacional de Estados. En el Norte crisis de Estado en su entorno geográfico. Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius VI Documento de Trabajo 35 Índice Introducción 1 Estados y poder en el sistema internacional 2 Estados frágiles y actores regionales 2 Cambios en la jerarquía internacional de Estados 3 Potencias medias 5 Potencias regionales 6 ¿Es Brasil una potencia regional o un Estado amenazado? 8 El poder cuantificable de Brasil 8 Brasil: ¿Un Estado amenazado? 9 La deuda social 10 La (in)seguridad ciudadana 11 Las instituciones democráticas 11 La política exterior de Brasil 12 Características generales 12 Brasil como jugador global 14 El proyecto sudamericano de Itamaraty 15 MERCOSUR y CASA: ¿Dos caras de la misma moneda? Brasil ante los Estados menos consolidados de América Latina y el Caribe 16 17 Haití: ¿Misión frustrada o solución regional? 18 Brasil y las crisis de Estado en la región andina 20 ¿Respuestas regionales a Estados amenazados? 23 Oportunidades y límites del liderazgo político regional 23 Brasil: Potencia cooperativa anti-hegemónica 23 Los rivales regionales: El fin de la era mexicana y el factor Chávez 25 Competición hemisférica: EE.UU. ( y la OEA) 26 La UE: Un socio de Brasil como potencia regional pacificadora 27 1 política regional de Brasil, orientada a ejercer un lide- Introducción razgo cooperativo y a crear una identidad común en el sur de las Américas. Desde el Gobierno de Fernando Henrique Cardoso Tan sólo por sus dimensiones, Brasil puede considerar- hasta el mandato presidencial de Lula da Silva, Brasil se como una potencia global. En cuanto a su territorio, ha empezado a ejercer un importante papel de media- población y Producto Interior Bruto (PIB) es el país ción política incluyendo funciones de prevención de más grande de América Latina y uno de los más impor- conflictos y “apaga fuegos” políticos en América tantes del mundo. Tradicionalmente, al ser la única Latina, y sobre todo en los Estados menos eficaces –en nación de lengua portuguesa de la región, Brasil ha términos de instituciones y servicios– de la subregión sido un jugador global que vivió más bien de espaldas andina. Ejemplos de ello fueron la resolución pacífica al resto de América Latina. Aunque la relación con del conflicto fronterizo entre Ecuador y Perú en 1995 Sudamérica ha sido pacífica, puesto que desde inicios y la mediación en las sucesivas crisis políticas en del siglo XX no tiene conflictos fronterizos ni de otro Bolivia y Paraguay, así como el papel de moderación tipo con sus diez países vecinos, hasta la mitad de los que ejerce Brasil frente a Venezuela, recientemente años ochenta Brasil carecía de una proyección regional ingresado en el MERCOSUR. convincente. Fuera de Sudamérica, Brasil asumió en 2004 el lidePor tanto, los objetivos de la política exterior de Brasil razgo militar de la Misión de Estabilización de no se han concentrado en América Latina, sino en Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH), el único país ganar más peso en la agenda internacional y, particu- de las Américas que es considerado como un Estado larmente, en las Naciones Unidas y en la Organización fallido. Su compromiso político-militar en Haití res- Mundial del Comercio (OMC). De hecho, Brasil es el ponde, por un lado, a la aspiración de convertirse en único actor global latinoamericano que no sólo ha miembro permanente del Consejo de Seguridad de diversificado sus intercambios comerciales, sino que Naciones Unidas (ONU). Por el otro, Brasil intenta también cuenta con una política exterior universalista extender su área de influencia al Caribe y posicionarse, y con capacidad de influir en foros internacionales. a medio plazo, como potencia regional de América Muestra de ello es la creación, a iniciativa de Brasil, Latina y del Caribe. del Grupo de los 20 (G-20) en el marco de la OMC y del foro de diálogo IBSA (India, Brasil, Sudáfrica). Sin embargo, Brasil aún no es una potencia sudameri- Similar a India y, hasta cierto punto, también cana consolidada. Se puede constatar un claro contras- Sudáfrica, más que una potencia regional, Brasil es un te entre la auto-percepción, la evaluación de Brasil en importante actor global. la región y la imagen que proyecta al exterior. No cabe duda de que, desde hace muchas décadas, Brasil se ve Fue a partir del Mercado Común del Sur (MERCO- a sí mismo como potencia sudamericana con una clara SUR) –nacido en 1991 como resultado de la coopera- ambición de liderazgo (benévolo ción bilateral iniciada unos años antes con su anterior También la comunidad internacional califica a Brasil, rival Argentina– que cambió la posición de Brasil en en el plano regional, como potencia latinoamericana y, Sudamérica. Aparte de una mayor interdependencia en el ámbito global, como una potencia media o como económica, el MERCOSUR conllevó también una un mercado emergente que forma parte de los BRICs mayor responsabilidad política del país en su entorno (Brasil, Rusia, India y China).1 y cooperativo). geográfico más cercano. La Comunidad Sudamericana de Naciones (CASA), un proyecto común entre los 12 países de la subregión, es otro ejemplo para la nueva 1 Goldman Sachs, “Dreaming with BRICs, the Path to 2050”, Global Economics Paper, nº 99, Washington DC, 2003. Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius 2 Su prestigio internacional contrasta con la percepción de dad internacional y, ante todo, de la UE, con la que Brasil en la propia región. Muchos de sus vecinos ven con comparte los mismos valores. Entre ellos destacan el recelos sus aspiraciones de liderazgo, tanto en América afán de resolver conflictos a través de la vía diplomá- Latina y el Caribe como en el ámbito global (particular- tica, la negociación y la integración y/o cooperación. mente su candidatura al Consejo de Seguridad). Además, Igual que la UE, Brasil como soft power y potencia México y Venezuela desafían su liderazgo por sus propias regional cooperativa está convencido de que la integra- ambiciones de poder. Asimismo, el papel de Brasil en las ción interestatal y la negociación entre las partes en Américas está limitado por la actuación de EE.UU. en el conflicto son el mejor camino para promover la demo- continente. La falta de reconocimiento regional y una cracia y la paz en el mundo. Por tanto, existe un gran cierta tendencia hacia la introspección por parte de potencial para intensificar las relaciones políticas Brasil provocaron durante muchos años un relativo aisla- entre Brasil y la UE, incluyendo la posibilidad de crear miento regional y dificultan actualmente su reconoci- un nuevo tipo de cooperación triangular Norte-Sur miento como potencia sudamericana. para estabilizar Estados institucionalmente frágiles, combinando respuestas internacionales y regionales. También hay importantes obstáculos internos al liderazgo de Brasil. Su potencial económico y sus excelentes recursos humanos contrastan con el escaso compromiso financiero que asume Brasil para su proyección política en la región. La falta de recursos disminuye las perspectivas de liderazgo regional, puesto que sin pagar Estados y poder en el sistema internacional los costes económicos que conlleva, sus vecinos difícilmente reconocerán o querrán aceptar un protagonismo de Brasil en América del Sur. Otro obstáculo al liderazgo regional de Brasil es de orden cultural: la frontera del idioma. Al ser un país de lengua portuguesa, se dife- Estados frágiles y actores regionales rencia claramente del resto de sus vecinos y, en vez de promocionar su propio idioma en las Américas, ha acep- La “securitización” de la agenda internacional después tado el castellano como lengua dominante de la región. del 11 de septiembre de 2001 supuso un claro cambio de paradigma del debilitamiento del Estado hacia su Esto último es un primer indicador para sostener la fortalecimiento. En el ámbito político, los Estados hipótesis de que Brasil no es una “mini-hegemonía” siguen siendo considerados como “el principal referen- sino, por el contrario, se presenta como un poder “anti- te ético y la principal fuente de orden y justicia”.2 Ello hegemónico” en las Américas que actúa en estrecha se refleja en el debate internacional sobre el problema cooperación con sus vecinos y sobre todo con de seguridad que plantean los denominados Estados Argentina. Ello implica también una creciente capaci- frágiles y/o fallidos del Sur. Las respuestas del Norte a dad y disponibilidad de servir de “apaga fuegos” en esta supuesta nueva amenaza global3 varían, desde el Estados en crisis y asumir compromisos políticos y fortalecimiento de las instituciones del Estado a la militares de largo plazo para estabilizar la región. Si intervención militar y/o ocupación externa, siendo los continúa esta tendencia, al menos en Sudamérica, a casos de Afganistán e Irak los ejemplos más llamati- largo plazo, Brasil podría ocupar el tradicional papel vos de la dificultad de (re)construir un Estado. de EE.UU. que en los últimos años ha reducido su compromiso político con la región. Su papel en Sudamérica y su peso internacional convierten a Brasil en un importante socio de la comuni- Documento de Trabajo 35 2 Fred Halliday, “Las Relaciones Internacionales y sus debates”, Informe del Centro de Investigación para la Paz (CIP-FUCEM), Madrid, 2006, p. 17. 3 Véase Stewart Patrick,“Weak States and Global Threats: Fact or Fiction?”, en: The Washington Quarterly, vol. 29, nº 2, Washington DC, 2006, pp. 27-53. 3 Las crisis de Estado tienen una dimensión internacio- entornos geográficos. Desde esta nueva perspectiva, nal y regional. Puesto que afectan a sus países vecinos, ambos fenómenos, el surgimiento de nuevas potencias tanto la comunidad internacional (particularmente la “del Sur” y el problema de los Estados frágiles, están UE) como los países implicados tienden a incluir una estrechamente vinculados y podrían contribuir a perspectiva local y cooperar con socios regionales a fin encontrar respuestas innovadoras a los actuales dile- de buscar respuestas a más largo plazo. Esto significa, mas de seguridad regional e internacional. por un lado, una mayor participación de potencias regionales en la prevención y resolución de conflictos armados y políticos y, por el otro, el fortalecimiento del papel de las organizaciones multilaterales regionales en este proceso. Esto último ha motivado, por ejemplo, Cambios en la jerarquía internacional de Estados a las presidencias alemana, portuguesa y eslovena de la UE a incluir la Unión Africana (UA) en la lista de Si en los años noventa predominó la visión de que el socios importantes para la resolución de crisis interna- Estado ya no era el principal actor del sistema interna- cionales.4 cional y se había debilitado por varios factores –entre ellos la globalización, las políticas económicas neolibe- El nuevo paradigma de seguridad internacional abrió rales y el surgimiento de bloques regionales de integra- nuevos espacios de actuación (regional) a potencias ción–, ahora se ha redescubierto la importancia de medias, entre ellos Brasil y Sudáfrica. Puesto que contar con un Estado fuerte como garante de estabili- EE.UU. concentra su agenda en los conflictos interna- dad y seguridad internacional. Al mismo tiempo, han cionales más inmediatos relacionados con la lucha con- surgido una serie de países “del Sur”, cuyo potencial tra el terrorismo, tiende a descuidar los conflictos de demográfico (y/o económico) está desafiando la tradi- menor trascendencia global, entre ellos los que se dan cional jerarquía de Estados dominada por los países en América Latina, su tradicional esfera de influencia. “del Norte”. La escasa prioridad de América Latina y/o al menos Sudamérica para EE.UU. abrió un nuevo espacio para Estos cambios han reactivado el debate sobre la jerar- que Brasil se perfilara como fuerza pacificadora y quía internacional de Estados. Ello ocurre tanto desde mediadora en conflictos internos latinoamericanos. la perspectiva del realismo y del neorrealismo Algo similar ocurre en África, donde Sudáfrica y la UA (Morgenthau/Waltz), que se basan en el predominio ejercen un importante papel de mediación y resolución del hard power (poder duro) y la actuación indepen- de conflictos en Estados frágiles como la República diente de Estados soberanos en un sistema internacio- Democrática del Congo (RDC) o Burundi.5 nal anárquico, como desde la teoría del neoliberalismo o de la interdependencia (Nye/Keohane), que se con- Aún así, las respuestas regionales por parte de deter- centran en analizar las alianzas y opciones de coopera- minados países u organizaciones, son recientes y por ción interestatal y el ejercicio del soft power. tanto son todavía poco consideradas y estudiadas en las relaciones internacionales. Sólo en los últimos años, Tradicionalmente, la jerarquía internacional de en EE.UU. y en Europa se ha iniciado un debate sobre Estados distingue entre cuatro categorías de poder:6 las potencias regionales y su capacidad de servir como superpotencia, gran potencia, potencia media y poten- ancla de estabilidad y seguridad en sus respectivos cia pequeña. Para jugar “en las dos primeras ligas”, un Estado tiene que cumplir ante todo con condiciones 4 Rat der Europäischen Union, Achtzehnmonatsprogramm des deutschen, des portugiesischen und des slowenischen Vorsitzes, Bruselas, 21 de diciembre de 2006, punto 133, p. 60. 5 Laurie Nathan, “Uncertain Hegemon: South Africa’s Foreign Policy in Africa”, en: African Renaissance, nº 6, noviembre-diciembre de 2005, pp. 11-21. 6 Robert Keohane distingue entre una gran potencia (que puede actuar sola y tiene un impacto decisivo en el sistema internacional), una potencia secundaria (que actúa sola y tiene un impacto menor en el sistema internacional) y una potencia mediana (que actúa con otros o a través de foros internacionales). Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius 4 naturales y tener capacidades materiales para hacerlo. peso internacional de un Estado. Muestra de ello es Así, pese a su riqueza, un Estado pequeño como que el surgimiento de nuevas potencias no se refleja en Luxemburgo difícilmente puede llegar a ser una gran la distribución de poder en las instituciones multilate- potencia. Para ello es necesario tener un peso en el rales. Así, India, Brasil y Sudáfrica no están represen- mundo en términos de población, extensión territorial o tados en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, recursos naturales. Otros criterios son la capacidad la Organización para la Cooperación y el Desarrollo militar, el PIB global y el potencial tecnológico. Una Económico (OCDE) o el Grupo de los Ocho (G-8). tercera condición imprescindible es tener una política Solamente en la ONU se desarrolló un debate sobre la exterior activa con recursos humanos y financieros ampliación del máximo órgano de seguridad, puesto suficientes para influir en el sistema internacional. que son ante todo los países del Sur los que aportan tropas y asumen el liderazgo de las misiones de paz, Los Estados pueden actuar mediante ambos hard o pero que no tienen ni voz ni voto en el Consejo de soft power y perfilarse como potencia por la vía unilateral o cooperativa. Si EE.UU., la única superpotencia, representa lo primero, la UE ofrece un modelo para un liderazgo cooperativo a través de la integración. Aunque EE.UU. sigue siendo la única superpotencia militar, en otros ámbitos –sobre todo a nivel económico– han surgido una serie de nuevas potencias del Sur que desafían la posición económica privilegiada de EE.UU. y de la UE. Seguridad.9 Por regla general, las grandes potencias prefieren usar el hard power y las potencias medias el soft power. Si el uso de medidas coercitivas, intervenciones militares o sanciones económicas son los principales instrumentos del hard power, los del soft power son mucho más complejos. Según Joseph Nye, el soft power se fundamenta en la cultura, los valores, el poder de atracción y la política exterior.10 Dado que actúan a través de la Así, un informe de la compañía internacional Goldman persuasión, la cooperación y la convicción de otros Sachs subraya el potencial económico global de los Estados, los soft powers suelen actuar en el marco de denominados BRICs (Brasil, Rusia, India y China). instituciones regionales o foros internacionales median- Otro estudio prospectivo sobre potencias emergentes, te la creación de alianzas interestatales. Ejemplos de elaborado por el National Intelligence Council en ello son el Grupo de los 20 y el foro de diálogo IBSA, Washington,7 incluye a Brasil, India, Sudáfrica, ambos creados por Brasil para incrementar su influen- Indonesia, Rusia y China en la lista de grandes poten- cia y la de otras potencias en el sistema internacional. cias del futuro. El surgimiento de nuevas potencias tiende a modificar la jerarquía internacional de La evaluación de potencias en la jerarquía internacio- Estados, que sigue ofreciendo un único menú en lo mili- nal de Estados es una categoría social que, aparte de tar y opciones a la carta en otros ámbitos (económico, la auto-evaluación, depende del reconocimiento de tecnológico, medioambiental, entre otros). De este otros países.11 Es sumamente difícil o casi imposible modo, la hegemonía militar de EE.UU. contrasta con medir el estatus o prestigio de los diferentes países en un orden multipolar o multidimensional en otros asun- la sociedad internacional. Si tanto el estatus como el tos de la agenda internacional.8 reconocimiento de grandes, medias o pequeñas potencias en el sistema internacional es un problema no No obstante, el hard power, tanto militar como económico, sigue siendo el principal criterio para medir el 7 National Intelligence Council (NIC), “Mapping the Global Future”, Report of the National Intelligence Council’s 2020 project, Washington DC, noviembre de 2003. 8 Detlef Nolte, “Potencias regionales en la política internacional: conceptos y enfoques de análisis”, Giga Working Papers, nº 30, Hamburgo, octubre de 2006. Documento de Trabajo 35 9 Los mayores contribuyentes a las misiones de paz de la ONU son Bangladesh, India, Pakistán, Nepal, Jordania, Uruguay y Sudáfrica. Naciones Unidas, Monthly summary of contributors to UN peacekeeping operations, Nueva York, 31 de agosto de 2006. 10 Joseph S. Nye, Soft Power, The Means to Success in World Politics, Nueva York, 2005. 11 Según Andrew Hurrell, “Hegemony, liberalism and global order: what space for would-be great powers?”, en: International Affairs, vol 82, nº 1, 2006, pp. 1-19. 5 resuelto en el análisis de la jerarquía internacional de ¿Qué diferencia una potencia media de una gran poten- Estados, también lo es la distinción entre potencia cia? Hasta la actualidad, el concepto se ha identifica- media y potencia regional. do principalmente con Canadá que se autodefinió como potencia media después de la Segunda Guerra Mundial.14 Un Estado puede ser calificado como una Potencias medias potencia media en términos cuantitativos –por sus El término potencia media surgió después de la dad, analizando su influencia en el sistema internacio- Segunda Guerra Mundial y fue aplicado principalmen- nal.15 Carsten Holbraad sitúa una potencia media te a Canadá, Australia y Nueva Zelanda en el contexto entre dos polos opuestos.16 Según ello, una potencia del sistema internacional bipolar, donde ocuparon una media puede: recursos materiales y condiciones naturales– o de cali- posición intermedia. Aunque se trata de un concepto vinculado a la Guerra Fría, ha surgido una serie de nuevos poderes, entre ellas Brasil, (India)12 1) Ocupar una posición intermedia en la jerarquía y Sudáfrica, internacional de Estados creando un cierto equili- que, por su actuación y/o posición en el sistema inter- brio sistémico a través del mantenimiento de la paz nacional, podrían calificarse como potencias medias y la seguridad; “del Sur”. A diferencia de las tradicionales potencias 2) Estar situada en el centro de una región y servir de medias, el conflicto Norte-Sur y la creación de nuevas puente o mediadora entre países desarrollados y alianzas Sur-Sur para negociar en mejores condiciones subdesarrollados;17 con los países industrializados son las principales plataformas de las nuevas potencias medias. Este grupo de países promueve un nuevo tipo de “multilateralismo del Sur” que, al contrario del tercermundismo de los 3) Estar situada entre dos grandes centros de poder antagónicos y servir de mediadora; 4) Estar situada entre diferentes civilizaciones y promover el entendimiento entre ellas. años setenta, no propone cambiar el orden mundial sino que acepta las reglas existentes y las aprovecha Conforme a ello, una potencia media puede asumir para promover una distribución de poder más justa y diferentes funciones: equitativa. 1) Contribuir a la prevención de conflictos y el manteTodas las potencias medias intentan –mediante dife- nimiento de la paz, incluyendo la participación en rentes estrategias e instrumentos– maximizar su las misiones de la ONU; influencia sobre países pequeños, minimizar la influencia de potencias grandes y evitar el surgimiento de otras potencias medias en la propia región.13 En el caso de Brasil, a través de su proyecto sudamericano, 2) Asumir un papel activo y un fuerte compromiso con el multilateralismo internacional y regional; 3) Respetar las normas y reglas internacionales y participar activamente en su formulación; el país pretende influir en su vecindad integrada por 4) Ejercer un papel de mediador y pacificador en situa- potencias pequeñas, reducir el margen de maniobra de ciones de conflicto dentro y fuera de la propia EE.UU. y evitar el surgimiento de otras potencias región; regionales, tales como Argentina y Venezuela, mediante su inserción en instituciones colectivas en las que Brasil tiene un papel protagonista. 12 Al ser una potencia nuclear y por su peso demográfico, India entra en la categoría de grandes potencias. 13 Paulo Gilberto Fagundes Vicentini, “O Brasil como Potência Média: Possibilidades de ação internacional”, en: Ricardo Sennes (org.), O Brasil e a Política Internacional, IDESP, São Paulo, 1998, vol. 1, 1ª edición, pp. 25-32. 14 Según declaraciones del Primer Ministro de Canadá, William Lyon Mackenzie King, en 1944. 15 Véase, entre otros, Adam Chapnick, “The Middle Power”, en: Canadian Foreign Policy, nº 2, invierno de 1999. 16 Carsten Holbraad, “The Role of Middle Powers”, Occasional Paper, nº 18, Carleton University, Ottawa, 1972. 17 Véase Maria Regina Soares de Lima, “A política externa brasileira e os desafios da cooperação Sul-Sul”, en: Revista Brasileira de Política Internacional, nº 48, 2005, pp. 24-59. Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius 6 5) Disponer de una notable influencia en asuntos pun- constante en la política exterior del país”.19 Brasil y tuales (paz, comercio, medio ambiente, pobreza, Canadá son las dos potencias medias de las Américas: entre otros) de la agenda internacional y tener Canadá por su influencia en el ámbito global y Brasil capacidad de definir los temas en los foros multila- por su papel internacional y regional. terales (agenda setting). Su actuación está claramente condicionada por el peso Toda potencia media asume un papel de mediación y/u de EE.UU. en las Américas. Ambos países han elegido otro tipo de responsabilidad para contribuir a la paz y diferentes estrategias ante la posición hegemónica de la estabilidad del sistema internacional. Lo que distin- Washington: pese a mantener (en el ámbito de seguri- gue las potencias medias de las grandes es la escasa dad) serias diferencias con EE.UU., Canadá se alió a importancia de su capacidad militar y el relativo peso Washington mediante su ingreso en la Organización del económico global. A diferencia de los grandes poderes, Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y el Tratado de las potencias medias se proyectan en el marco de coa- Libre Comercio de América del Norte (North American liciones de países y/o en organizaciones internacionales Free Trade Agreement, NAFTA); mientras que Brasil optó por aliarse con las pequeñas potencias de su vecindad y crear con su proyecto sudamericano una identidad regional propia para desafiar el liderazgo de EE.UU. y limitar su influencia en el sur de las Américas. promoviendo consensos interestatales: “Los Estados grandes que son militarmente débiles o se encuentran debilitados en esta área pueden pretender maximizar o estabilizar su influencia a través de medios no coercitivos, persiguiendo una estrategia de hegemonía cooperativa enmarcada en una estrategia multilateral”.18 Puesto que su influencia y recursos limitados no permi- Potencias regionales ten caminos unilaterales, el multilateralismo de tipo Potencia media y potencia regional son conceptos inde- internacional o regional es el principal marco de actua- pendientes que describen distintas realidades. Una ción de las potencias medias. Éstas buscan alianzas potencia media puede actuar tanto en el plano global con otros países para incrementar su poder de negocia- como regional o en ambas esferas al mismo tiempo. ción en instituciones multilaterales. Un ejemplo con- Para definir a un país como una potencia media se creto fue la actuación de Brasil en la OMC, donde creó mide principalmente su impacto global, mientras que la una alianza estratégica con India y construyó el lobby calificación de potencia regional se refiere a la influen- G-20 con el objetivo de presionar a los países indus- cia que ejerce en su propio entorno. Asimismo, si la pri- trializados para que eliminasen los subsidios agrícolas. mera se caracteriza por el uso de soft power, una Esta estrategia fue exitosa: ambos países fueron invita- potencia regional puede actuar a través de hard power. dos a participar en el grupo de los seis principales Tres ejemplos concretos señalan que una potencia negociadores de la ronda de Doha de la OMC (integra- regional no es necesariamente una potencia media y do también por Australia, EE.UU., Japón y la UE). viceversa: Aunque Brasil podría ser una gran potencia en térmi- 1) India es considerada como una gran potencia en el nos cuantitativos –dado su peso demográfico, territo- sistema internacional y una potencia regional en el rial, poblacional y económico–, por su actuación puede sur de Asia, pero en el conjunto de la región compi- considerarse y se ve a sí mismo como una potencia te con la cuasi superpotencia China. Asimismo, al media: “La imagen internacional de Brasil como una ser una potencia nuclear y haber usado hard power, potencia media en el sistema internacional ha sido una India difícilmente puede considerarse como potencia media; 18 Thomas Pedersen, “Cooperative hegemony: power, ideas and institutions in regional integration”, en: Review of International Studies, nº 28, 2002, pp. 677-696, p. 696. Documento de Trabajo 35 19 Paulo Gilberto Fagundes Vicentini, 1998, op. cit. 7 2) En términos cualitativos, Sudáfrica sería una poten- complejo: EE.UU. es la superpotencia continental y, a cia media, pero no necesariamente la potencia la vez, la potencia norteamericana; México es la poten- regional, puesto que su liderazgo es cuestionado por cia centroamericana; y Brasil sería la potencia sud- Nigeria, el país más importante en cuanto a pobla- americana. Pero más que realidades geográficas, ción, recursos (petróleo) y potencial económico; Norteamérica, Centroamérica y Sudamérica son iden- 3) El caso de Canadá ilustra claramente que un país tidades político-culturales en continuo proceso de puede ser una potencia media sin ser considerada transformación. Además, ante la creciente fragmenta- una potencia regional, puesto que el país apenas ción regional, es dudoso que exista una potencia latino- influye en temas latinoamericanos y está relativa- americana. mente aislado en el continente. En el caso de Brasil, su ámbito de influencia se conPotencia regional es un concepto aún menos desarro- centra en Sudamérica.21 Ante su reducido impacto en llado que el de potencia media. Dos ejemplos señalan el conjunto de América Latina y el Caribe, sería una que se trata de una categoría confusa o vacía de con- potencia subregional. Más que una realidad geográfi- tenido. Así, una superpotencia como EE.UU. es tam- ca, Sudamérica es un proyecto geopolítico o invento bién considerada como potencia regional de las de Brasil que demuestra su capacidad para crear su Américas. Y China sería una potencia global y al propio ámbito de influencia. En este sentido, Brasil no mismo tiempo la potencia regional en Asia. Por ello, el sólo “aspira al liderazgo regional” y tiene “influencia concepto se ha utilizado más en el contexto de la inte- política y geoestratégica en la construcción regional”, gración regional que en el marco de la jerarquía inter- sino que intenta crear una identidad regional propia. nacional de los Estados. Detlef Nolte20 intenta combi- Mucho menos claro es si cumple con los demás requi- nar ambos aspectos en una check-list para potencias sitos: recursos, interdependencia, influencia y repre- regionales, que deben: sentación regional y reconocimiento de sus vecinos. Todos estos factores están relacionados con el tema • Ser parte de una región definida; de la integración. • Aspirar al liderazgo regional; • Tener influencia política y geoestratégica en la construcción regional; Una potencia regional suele estar comprometida con procesos de integración en su propio entorno geográfi- • Disponer de suficientes recursos materiales, organi- co. Ello tiene ventajas y desventajas. Por un lado, al zacionales e ideológicos para crear un proyecto tener pocos recursos financieros, las instituciones regional; regionales son una fórmula para acumular poder a tra- • Tener una notable interdependencia política, económica y cultural regional; Pero, por el otro, las instituciones regionales tienden a • Disponer de una destacada influencia en asuntos debilitar los intereses y posiciones de líderes individuales.22 Así, al actuar conjuntamente con otros países, el regionales; • Ser reconocido como líder regional por los demás países del entorno; liderazgo de una potencia regional es de por sí limitado y menos reconocido por los vecinos, puesto que los • Ser el portavoz en algunos asuntos regionales en foros internacionales. recursos financieros y/o la coerción y el unilateralismo siguen siendo considerados atributos de poder. Siguiendo esta lista, en las Américas surge una primera dificultad a la hora de definir el término “región”. El panorama de poder en el continente americano es 20 Detlef Nolte, 2006, op. cit. vés de la creación de un área de influencia propia. 21 Monica Hirst y Maria Regina Soares de Lima, “Brazil as an intermediate state and regional power: action, choice and responsibilities”, en: International Affairs, vol. 82, nº 1, 2006, pp. 21-40, p. 30. 22 Véase Stefan A. Schirm, “Führungsindikatoren und Erklärungsvariablen für die neue internationale Politik Brasiliens”, en: Lateinamerika Analysen, nº 11, Hamburgo, junio de 2005, pp. 107-130, p. 123. Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius 8 Otro factor que limita la actuación y/o el surgimiento pleta,23 a continuación se analizará el poder de Brasil de potencias regionales es la existencia de potencias en los ámbitos geográfico y demográfico, militar, globales en la región. En el caso de Brasil es EE.UU. socioeconómico, tecnológico y cultural. como superpotencia y, en el de India, es China el principal poder en Asia. Esta situación contrasta con el • Capacidad militar: papel de Sudáfrica en su propio continente que carece de una potencia global, dejando más margen de actua- Dado que América Latina es una región pacífica caren- ción a los poderes regionales emergentes y/o a las te de conflictos interestatales, en el caso de Brasil, la organizaciones regionales. Por tanto, estos tres países capacidad militar no es un criterio demasiado relevan- representados en el foro de diálogo IBSA tienen en te. Esto marca, al mismo tiempo, una importante dife- común que tradicionalmente no han sido considerados rencia con otras potencias regionales en Asia (India) y como potencias regionales sino ante todo como poten- África (Sudáfrica y Nigeria). Brasil no es una potencia cias globales emergentes. Para ser una potencia regio- nuclear ni tiene esta ambición. No obstante, al dispo- nal, un país tiene que contar con tres ingredientes bási- ner de uranio –el país tiene la sexta reserva más impor- cos: capacidad material, estabilidad interna y una polí- tante del mundo– y de capacidad tecnológica, tiene el tica regional activa. potencial para convertirse en un poder nuclear. Brasil es, sin duda, la mayor potencia militar de América Latina y el Caribe. En cuanto al número de tropas ¿Es Brasil una potencia regional o un Estado amenazado? (314.000), cuenta con la fuerza militar más importante de la región. Sus gastos militares representan un tercio del presupuesto latinoamericano, elevándose a 13.200 millones de dólares en 2005,24 dos veces más que el de Colombia y superior al de España o Canadá. La capacidad militar contrasta con la ausencia de amenazas externas de seguridad. Ello explica, en parte, Antes de analizar la política regional de Brasil, es que Brasil careciera hasta 1996 de una política de necesario determinar su capacidad material para perfi- defensa nacional y que creara, hace tan sólo seis años, larse como potencia regional y mediador en Estados en un Ministerio de Defensa. La principal función de su crisis. Por otra parte, es importante evaluar la estabi- fuerza militar es la vigilancia de las fronteras y, parti- lidad interna, puesto que Brasil mismo ha sido califica- cularmente, del inmenso territorio de la Amazonia do como un “Estado amenazado” con altos índices de (Sistema de Vigilancia de la Amazonia, SIVAM), inclu- desigualdad y violencia. Ambos factores internos deter- yendo también el control del narcotráfico y del crimen minan la capacidad de liderazgo regional de Brasil. organizado. En un segundo plano, los militares brasileños asumen funciones de restablecimiento del orden interno y participan en misiones internacionales de El poder cuantificable de Brasil paz. En total, Brasil ha participado en 33 misiones de paz de la Organización de Estados Americanos (OEA) y de la ONU, aunque en la mayoría de ellos, con un Los tradicionales parámetros cuantitativos para medir número reducido de activos. el poder de un Estado son: territorio, población, capacidad militar, PIB y recursos naturales. A estos cinco factores habría que añadir el nivel de desarrollo y el poder cultural. Sin pretender elaborar una lista com- Documento de Trabajo 35 23 Véase Jordi Palou, El concepto de potencia media. Los casos de España y México, Universidad Autónoma de Barcelona (sin fecha). 24 Institute for International Strategic Studies (IISS), Military Balance, Londres, 2006. 9 Kearney y Foreign Policy, Brasil ocupó una posición • Potencial demográfico y geográfico: media (el rango 35). Con 185 millones de habitantes y una superficie de 8,5 millones de km2, Brasil es el quinto país más grande del • Poder cultural: mundo. Más de un tercio de los latinoamericanos son brasileños y la mitad del territorio regional pertenece a Brasil es un país con una población de casi 200 millo- Brasil. El país también dispone de importantes recur- nes y una identidad multicultural. Cuenta con una gran sos naturales (entre ellos el petróleo) y, por la exten- producción y potencial cultural, sobre todo en el campo sión de la selva amazónica es considerado como el pul- de la música, el arte, el cine y la literatura. No obstan- món verde del mundo. te, el idioma portugués y una larga tradición de relativo ensimismamiento representan un obstáculo a la • Capacidad socioeconómica y tecnológica hora de ejercer un poder cultural, tanto dentro como fuera de la propia región. En este sentido, Brasil no Brasil es la décima economía más grande del mundo puede competir con EE.UU. que es la verdadera que, además, representa más de un tercio del PIB “potencia cultural” en las Américas. regional. En 2005, su PIB superó el de Canadá (11), España (12) o México (13).25 No obstante, pese a Estos pocos datos permiten constatar que Brasil cum- condiciones internacionales favorables, la economía ple con los criterios cuantificables para ejercer un lide- brasileña apenas crece. Con un 2,8 por ciento en 2006, razgo regional e incluso global. Por tanto, se puede alcanzó una tasa de crecimiento menor que la de sus constatar que: “Brasil es, entre los países de América países vecinos y muy inferior a los demás BRICs. Los del Sur, el único que presenta actualmente las caracte- principales problemas estructurales de la economía rísticas de una potencia regional”.28 No obstante, una brasileña son la elevada carga tributaria, una deuda serie de problemas domésticos de orden estructural pública que en 2006 representó un 49,5 por ciento del representan un serio obstáculo a su liderazgo en PIB26 Sudamérica y su “intervención” en Estados en crisis. y la todavía alta participación de las materias primas en sus productos de exportación. En el ámbito social, por los altos niveles de desigualdad y concentración de ingresos, Brasil obtiene una Brasil: ¿Un Estado amenazado? calificación media inferior a la de Argentina o Uruguay. Brasil es considerado como un país con renta Existe una estrecha relación entre el estatus exterior media que ocupó en 2006 la posición 69 de 177 paí- de un Estado y sus condiciones y recursos internos ses evaluados en el Índice de Desarrollo Humano.27 En para asumir un liderazgo regional o global. Aparte el Gini-Index del mismo año, que evalúa la distribución de la asignación de fondos para la agenda exterior, en de la riqueza, obtuvo la octava posición, la segunda el caso de potencias medias (cuasi morales) como peor evaluación en América Latina después de Bolivia. Brasil cuentan también otros criterios, como la situación de la democracia y de los derechos huma- En cuanto a desarrollo tecnológico, Brasil cuenta con nos o el desarrollo social. En Estados democráticos, niveles más favorables que la de sus países vecinos. En los factores domésticos determinan también las el Índice de Globalización de 2005 elaborado por A.T. capacidades y límites para asumir un liderazgo 25 Según las listas del Fondo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial. 26 CEPAL, Balance Preliminar de las economías de América Latina y el Caribe, Santiago de Chile, 2006. 27 Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe sobre Desarrollo Humano 2006, Nueva York, 2006. regional “modélico” y ser legitimados para ello por terceros países. 28 Luiz Moniz Bandeira, en: Entrevista a La Onda Digital, Montevideo, junio de 2006. Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius 10 Siguiendo un conjunto de 12 indicadores, el Índice de PIB) que es el más alto de América Latina y supera el Estados Fallidos del Fondo para la Paz y la revista promedio europeo. A diferencia de muchos otros países Foreign Policy califica a Brasil como un “Estado amenazado”. El país ocupó en 2006 la posición 101 de 176 países evaluados –un rango mejor que el de India y peor que Sudáfrica. En América Latina, Argentina, Chile, Costa Rica y Uruguay, entre otros, obtuvieron mejores notas que Brasil. El principal problema interno de Brasil son la violencia y la injusticia. Entre las cinco instituciones de Estado evaluadas, la policía obtuvo las peores notas, los servicios sociales públicos fueron considerados de muy baja calidad y la justicia fue calificada como lenta, corrupta e ineficiente.29 de la región, el Estado dispone de recursos y existe un sistema de seguridad social de cobertura universal. Desde el primer mandato de Lula –y vinculado con una creciente carga tributaria–, la extrema concentración de ingresos disminuyó, situándose Brasil actualmente en el segundo rango después de Bolivia.31 Asimismo, desde el año 2000 empezó a reducirse también el porcentaje de brasileños que viven en situación de extrema pobreza que se situó en 2005 en un 10,6 por ciento. La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) considera que Brasil alcanzará la Aunque estos problemas persisten, entre 2005 y 2006 meta de desarrollo del milenio de reducir la extrema ha mejorado el balance de Brasil en los ámbitos de los pobreza a la mitad en el período 1990-2015. La ten- derechos humanos, la justicia y la corrupción. Ello jus- dencia positiva de Brasil en el campo social32 señala tificó un mejor posicionamiento del país en la lista de que las políticas estatales pueden ser efectivas y crear Estados evaluados. Aún así, los principales problemas –aunque de forma muy gradual– sociedades más equi- domésticos –la deuda social, la debilidad institucional tativas. El combate de la pobreza y la exclusión es un y la inseguridad ciudadana– limitan un liderazgo con- tema muy reciente en Brasil. Fue a partir del Gobierno vincente de Brasil dentro y fuera de su región. de Fernando Henrique Cardoso que se asignaron más recursos para superar las brechas sociales y mejorar la calidad de la enseñanza pública. Lula profundizó las La deuda social políticas existentes y creó nuevas iniciativas, entre ellas La deuda social impide tanto el crecimiento interno de y vincula ayuda y escolarización. Asimismo, el Brasil como su proyección exterior. Aunque Brasil no Gobierno Lula aumentó el salario mínimo incremen- cuenta con el índice regional más elevado de pobreza, tando la capacidad de compra del sector más desfavo- hasta el año 2003 fue el país con la distribución de recido de la población. Bolsa Familia, que beneficia a 11 millones de familias ingresos y de tierra más desigual de las Américas. La extrema desigualdad es la consecuencia de varios fac- Por un lado, la propia experiencia de Brasil para enfren- tores: un sistema de educación público desequilibra- tar el problema de la pobreza y la desigualdad puede do,30 servicios sociales deficientes y el denominado servir de ejemplo a otros países de la región para seguir fenómeno Belindia (Bélgica e India) –los enormes des- el camino de reducir paulatinamente la brecha social a niveles de desarrollo entre un sur desarrollado y un través de políticas públicas en el ámbito social. Pero, nordeste subdesarrollado. por otro lado, la creciente inversión del Estado en esta área –aunque es algo positivo y necesario para el des- Estas injusticias marcan un fuerte contraste con el ele- arrollo del país–, limita la aprobación de mayores vado nivel de impuestos en Brasil (un 39 por ciento del 29 Fondo para la Paz y Foreign Policy, Failed States Index 2006, [Índice de Estados Fallidos 2006], Country Report Brazil, Washington DC, 2006. 30 En Brasil, por el alto nivel de exigencia de la educación pública en el segundo y tercer nivel, paradójicamente, son los alumnos que han asistido a escuelas privadas primarias los que tienen acceso a la enseñanza secundaria y a las universidades públicas. Documento de Trabajo 35 31 CEPAL, Panorama Social de América Latina 2006, Santiago de Chile, 2006. 32 Durante el Gobierno Lula, entre 2003-2007, los gastos públicos para los programas sociales, educación y salud incrementaron de forma gradual, pero constante. Ministerio de Planejamento, Orçamento e Gestão, Secretaría de Orçamento Federal, Mensagem Presidencial Projeto de Lei Orçamentaria 2007, Brasilia, 2006. 11 recursos para la política exterior e impide a Brasil asu- los problemas de in(seguridad) con la mayoría de los mir los costes financieros del liderazgo. Con un nivel de países latinoamericanos sin ofrecer soluciones propias. pobreza del 36,5 por ciento, Brasil tampoco puede convertirse en un país modelo o motor para afrontar unas de las principales causas de la fragilidad del Estado en América Latina: la pobreza y la exclusión social. Es por Las instituciones democráticas ello que la deuda social constituye un claro obstáculo al liderazgo regional de Brasil en Sudamérica. Brasil es una de las democracias más grandes del mundo. En el contexto regional, las instituciones democráticas del país son estables35 y Brasil no ha pasado por serias crisis institucionales y/o gubernamentales.A diferencia de La (in)seguridad ciudadana muchos de sus países vecinos, desde el retorno de la democracia en 1985, Brasil tampoco ha sufrido tentacio- Brasil comparte con la mayoría de sus países vecinos un nes o gobiernos populistas. Esta estabilidad democrática serio problema de seguridad intraestatal. Según los tiene su raíz en las particularidades del sistema político datos del Banco Mundial y Human Rights Watch, Brasil de Brasil que, hasta cierto punto, puede compararse con mantiene, incluso dentro de América Latina, altos nive- el de Estados Unidos. En primer lugar, el país cuenta con les de violencia política y criminalidad.33 En 2005 fue- un sistema federal con amplias competencias para los 26 ron asesinados 55.000 brasileños, lo cual representa un estados, el Distrito Federal y los municipios. Por ello, su nivel de violencia similar al de algunos países en gue- sistema político se basa en la negociación y la división de rra.34 El fenómeno de la inseguridad ciudadana está poder entre el Gobierno central y las unidades descentra- estrechamente relacionado con los todavía altos índices lizadas. Esta práctica interna favorece también la crea- de desigualdad, exclusión social y pobreza. ción de consensos intrarregionales. En el ámbito de la seguridad ciudadana, las institucio- El sistema político de Brasil cuenta con un alto grado nes del Estado son particularmente débiles e ineficaces. de checks and balances que lo distingue del de la mayo- La policía brasileña sigue cometiendo abusos de dere- ría de los países latinoamericanos. Así, un Congreso chos humanos, incluyendo la tortura. Asimismo, las con- fuerte limita los poderes del Presidente e impide una diciones en muchas prisiones del país son inaceptables y autonomía del Poder Ejecutivo. Otra característica del alimentan la espiral de violencia. Continúa la violencia sistema de Brasil es la fragmentación partidista y la rural y el Estado no controla las redes de economía cri- alta fluctuación en cuanto a las afiliaciones políticas. minal, entre las cuales destaca el narcotráfico. Esta constelación de poder garantiza la moderación política, porque crea un “presidencialismo de coalicio- Comparado con las mejoras en el ámbito social, el nes”,36 aunque impide, al mismo tiempo, que cualquier Estado ha puesto poco énfasis en recuperar el “mono- gobierno imponga reformas o cambios políticos sustan- polio de la violencia” en todo el territorio del país. ciales. La excepción a esta regla general es la política Aunque sigue siendo el principal garante de seguridad, exterior, que sigue siendo un predominio del Ejecutivo. el Gobierno no parece capaz de controlar los diferentes tipos de “warlords” (señores de la guerra) estata- Según los indicadores de gobernabilidad del Banco les y no estatales que crean un clima de inseguridad en Mundial,37 el balance de Brasil es favorable en cuanto gran parte de Brasil. En este campo, Brasil comparte 35 Mónica Hirst y Maria Regina Soares Lima, 2006, op. cit., p. 39. 33 Human Rights Watch, World Report 2007, Washington DC, 2007. 34 Según el entonces Ministro de Justicia, citado en: The New 36 Fabiano Santos, “O poder legislativo no presidencialismo de coalição”, Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Belo Horizonte, 2003. 37 Banco Mundial, World Wide Governance Indicators, country Zealand Herald, 26 de septiembre de 2006. snapshot Brazil, disponible en: http://www.worldbank.org/governance Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius 12 a la participación ciudadana y la efectividad del contrastan con los modestos recursos financieros que Gobierno, mientras que lo es menos en la lucha contra asigna a este fin. Pese a un constante aumento del pre- la corrupción y la violencia, y en el Estado de Derecho. supuesto de Itamaraty,39 Brasil cuenta con recursos Recientemente, los escándalos de corrupción38 duran- financieros limitados –menos de mil millones de reais te el Gobierno Lula demuestran una debilidad intrínse- en 2007 (unos 400 millones de Euros)– para su pro- ca de las instituciones del Estado en parte ineficaces y yección global y regional. permeables a influencias personales. No obstante, comparado con su entorno geográfico, Brasil es una democracia consolidada con instituciones estables. Características generales Esta breve mirada a algunas condiciones domésticas permite concluir que Brasil es un Estado fuerte en tér- Desde la Constitución de 1988, la política exterior de minos democráticos, pero débil o disfuncional como Brasil está orientada en valores cívicos y tiene una suministrador de seguridad ciudadana y servicios socia- vocación “moralista” y desarrollista. El artículo 4 de les. Por tanto, las dificultades estructurales internas limi- la Constitución de Brasil establece diez principios tan pero no impiden un liderazgo de Brasil. Puesto que humanitarios de la política exterior, entre ellos el res- el país cuenta con la capacidad material y estabilidad peto de los derechos humanos, la igualdad entre los interna necesarias, a continuación se analizará si cuenta Estados, la resolución pacífica de conflictos y la defen- con una política exterior activa con vocación regional. sa de la paz. Al ser un poder mediano, Brasil utiliza casi exclusivamente instrumentos de soft power.40 Ante la falta de amenazas a la seguridad desde el exte- La política exterior de Brasil Por tres razones, Brasil es el único jugador global de América Latina: 1) Por su política exterior de largo plazo y el altamente profesionalizado servicio exterior que actúa con relativa independencia del Ejecutivo; 2) Por sus relaciones comerciales divididas en partes iguales entre Europa, EE.UU., América Latina y Asia; y 3) Por su larga presencia y activa participación en foros y negociaciones internacionales. Itamaraty –nombre por el que se conoce el Ministerio de Relaciones Exteriores– y el muy profesionalizado servicio exterior son la baza más importante con la que cuenta Brasil para ser representado en el mundo y en la propia región. No obstante, los recursos humanos y rior, desde los años ochenta, el país no recurre a medidas de coerción y/o militares. Por esta misma razón, los militares no participan y apenas influyen en el diseño de la política exterior de Brasil. Actores de política exterior. La institucionalización y profesionalización de la política exterior brasileña que, a diferencia de muchos otros países latinoamericanos, mantiene una cierta independencia de los gobiernos, garantiza la continuidad y previsibilidad de la actuación de Brasil en el exterior. Itamaraty es una institución con peso y prestigio en Brasil. Lo mismo puede decirse de su Escuela Diplomática. Aunque los empresarios y otros actores de la sociedad civil –las ONGs, en materia de derechos humanos y otros temas blandos– tienen una cierta influencia, la política exterior sigue siendo una prerrogativa de Itamaraty. La ventaja de esta constelación es que la política exterior no requiere un amplio consenso nacional y es, por tanto, uno de los pocos ámbitos independientes. Pero, por esta el número de iniciativas en materia de política exterior 38 En el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparency International, Brasil ocupó en 2006 la 70ª posición entre 174 países, situándose en un término medio, junto con México, Perú, China e India. Documento de Trabajo 35 39 En 2003, se asignaron 727 millones de reais. Véase Ministerio de Planejamento, Orçamento y Gestão, Secretaría de Orcamento Federal, 2006, op. cit. 40 Monica Hirst y Maria Regina Soares de Lima, 2006, op. cit. 13 misma razón, tampoco cuenta con un amplio respaldo tica exterior; y su Vice, el Secretario General de político, el cual facilitaría por ejemplo un aumento del Itamaraty, Samuel Pinheiro Guimarães, representa la presupuesto. vertiente desarrollista de Itamaraty.42 El todavía limitado papel de los empresarios brasileños Prioridades de política exterior. Hasta los años setenta, EE.UU. fue considerado como el mayor aliado de Brasil para conseguir un cierto protagonismo internacional. La proyección internacional y/o el re-alineamiento (la alianza especial con EE.UU.) fueron los principales instrumentos para realizar el objetivo “Brasil gran potencia”, el principal proyecto exterior de los militares que ocuparon el poder entre 1964 y 1985. Al mismo tiempo, hasta los años ochenta, la política exterior de Brasil se concentró principalmente en el escenario internacional, lo cual conllevó un cierto auto-aislamiento regional. en la formulación de política exterior se refleja en sus actuales prioridades Sur-Sur, que no corresponden a los tres principales socios comerciales de Brasil: EE.UU., la UE y China. Por otro lado, puesto que las inversiones directas de Brasil se dirigen sobre todo a Sudamérica, existe un apoyo empresarial para intensificar las relaciones con Sudamérica. El eje Sur-Sur favorece también a los empresarios de aquellos sectores más reacios a abrirse a la competencia del exterior (servicios, petróleo, acero y automóviles, entre otros). El Congreso sigue teniendo un papel muy secundario en materia de política exterior, lo cual deja al Presidente Estas prioridades empezaron a cambiar en los años y a su gabinete un amplio margen de maniobra. Fue el ochenta, cuando Brasil estrechó sus vínculos con Gobierno de Fernando Henrique Cardoso que, por sus Argentina. A partir de la redemocratización, la actua- numerosos viajes y propuestas en foros internacionales, ción externa de Brasil se caracteriza por el “pragma- “presidencializó” la política exterior. Su sucesor acen- tismo y no-confrontacionismo”.43 Argentina empezó a tuó esta tendencia -el Presidente Lula visitó entre desplazar a EE.UU. como principal socio bilateral y en 2003 y 2006 no menos de 48 países y pasó un 14 por el marco del MERCOSUR, creado en 1991 como ciento de su tiempo fuera de Brasil.41 Ello demuestra resultado de la alianza argentino-brasileña. Desde el que la política exterior se ha convertido en una priori- inicio, este bloque fue percibido como el núcleo de un dad de su Gobierno. proceso de integración sudamericana. Esto se evidenció en la propuesta de Celso Amorim, lanzada en 1994, El Gobierno Lula ha introducido nuevos actores en de crear un Acuerdo de Libre Comercio de América del materia de política exterior. Aunque Itamaraty sigue Sur (ALCAS) y en la primera Cumbre Sudamericana siendo el principal actor en la política exterior de celebrada en 2000 en Brasilia. Brasil, se cambiaron las reglas de juego a favor de una mayor participación del Ejecutivo y del partido en el Fuera de la región, sobre todo durante los dos Gobierno. El Presidente del Partido de los Gobiernos de Cardoso, Brasil dedicó un gran esfuerzo Trabajadores (Partido dos Trabalhadores, PT), Marco a las relaciones con la UE que fue en aquel entonces su Aurélio García, es el principal asesor del Presidente en socio económico más importante. La primera Cumbre relaciones internacionales. La actual política exterior entre la UE y América Latina, inicialmente planteada es diseñada y ejecutada por una Troika masculina: por Francia como una reunión exclusiva con el MER- Marco Aurélio Garcia se ocupa de asuntos diplomáti- COSUR, se celebró en 1999 en Río de Janeiro, donde cos delicados, particularmente en Sudamérica; Celso se acordó, entre otros, negociar un acuerdo de asocia- Amorim es el Ministro y principal arquitecto de la polí41 Jeffrey Cason y Timothy Power, “Presidentialization, Pluralization and the Roll-Back of Itamaraty. Explaining Change in Brazilian Foreign Policy Making from Cardoso to Lula”, documento presentado en Hamburgo, 29 de noviembre de 2006. 42 En Itamaraty coexisten dos vertientes: la liberal, más enfocada en los países del Norte, y la desarrollista centrada en el eje Sur-Sur. 43Rivka T. Van Deijk, “Hacia una asociación interregional entre el MERCOSUR y la UE. Las políticas exteriores de Argentina y Brasil ante la agenda de negociaciones comerciales internacionales del MERCOSUR”, julio de 2002. Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius 14 ción UE-MERCOSUR. Dicho proceso de negociación, Brasil como jugador global que aún no ha concluido, fue también planteado como una respuesta al proceso del Área de Libre Comercio La política exterior de Brasil sigue teniendo una voca- de las Américas (ALCA), dominado por Estados ción universal.46 Así, el principal objetivo del programa Unidos. de Gobierno Lula (2007-2010) en materia exterior, es conseguir un asiento permanente en un Consejo de El Gobierno de Lula “sudamericanizó” la política exte- Seguridad ampliado. Aparte de los intereses nacionales, rior de Brasil y estableció nuevas prioridades externas. la candidatura de Brasil está motivada por la búsqueda En términos generales, Brasil ha trasladado el enfoque de un mayor equilibrio entre Norte y Sur y un orden En tan sólo mundial más justo y representativo.47 Celso Amorim cuatro años, Brasil abrió 32 nuevas Embajadas y proclamó este objetivo de la política exterior de Brasil de su política exterior del Norte al Consulados en el Sur45 Sur.44 y contrató cerca de 400 nuevos en 1994 y, desde entonces, defiende tanto una reforma diplomáticos. El objetivo principal de la actual política del Consejo como una presencia permanente de su país, exterior es acentuar la independencia de Brasil cons- preferentemente en representación de América Latina. truyendo alianzas estratégicas con otras potencias emergentes a nivel global y con sus países vecinos en A tal fin, Brasil se alió al Grupo de los Cuatro (G-4) - Sudamérica. Desde hace una década, la política de con Alemania, Japón e India-, creado poco antes de la vecindad con Sudamérica es el principal eje exterior al Cumbre Mundial de la ONU en 1995 y que presentó que Itamaraty dedica actualmente un 70 por ciento de una propuesta conjunta de reforma del Consejo de sus esfuerzos. En el segundo programa de Gobierno de Seguridad. Ante las escasas posibilidades de una Lula, tanto EE.UU. como la UE ocupan el último lugar ampliación del Consejo y el veto de EE.UU., el Grupo en la agenda externa y no son mencionados como ha perdido relevancia y Japón decidió, en 2006, no socios políticos, sino solamente como mercados. sumarse a una nueva propuesta del foro. El relativo distanciamiento de Brasil de sus tradiciona- Su candidatura al Consejo de Seguridad motivó múltiples les socios a favor de alianzas sureñas no debe leerse iniciativas externas de Brasil, incluyendo su protagonismo sólo en claves ideológicas internas, sino también en un en la misión de Naciones Unidas en Haití y la participa- nuevo contexto económico. Así, la intensificación de ción en otras siete misiones de paz. Ello explica también relaciones con África, Asia y Oriente Medio a partir del la intensificación de las relaciones con África y Oriente Gobierno Lula corresponde también al deseo de abrir Medio que representan un importante número de países nuevos mercados que, además, son compatibles con el miembros de Naciones Unidas. En su primer mandato, mantenimiento de altas barreras arancelarias en deter- Lula visitó 18 países de la región, celebró una Cumbre minados sectores. El eje Sur-Sur en la política exterior con la Liga Árabe en Brasilia, firmó numerosos acuerdos de Brasil también es una respuesta a las estancadas de cooperación y abrió nuevas Embajadas. negociaciones con la UE sobre un acuerdo de asociación, el callejón sin salida en las negociaciones sobre el Además de obtener respaldo para un asiento perma- ALCA, así como los escasos avances de la ronda de nente en el Consejo de Seguridad, el creciente interés Doha en el marco de la OMC, donde Brasil es un de Brasil en África se debe también a su identidad importante actor. como país latinoamericano y de lengua portuguesa, 44 Susanne Gratius, “Lula de nuevo: ¿influencia regional sin liderazgo?”, Comentario, FRIDE, Madrid, diciembre de 2006. 45 Brasil tiene un total de 184 representaciones en el exterior. Documento de Trabajo 35 46 Alcides Costa Vaz, “Brazil: Global and Regional Security Perspectives and Cooperation within IBSA”, en: Alcides Costa Vaz (ed.), Intermediate States, Regional Leadership and Security: India, Brazil and South Africa, Universidad de Brasilia, Brasilia, 2006, pp. 195-217. 47 Véase Maria Regina Soares de Lima, 2005, op. cit.; y Stefan Schirm, 2005, op. cit. 15 con una importante población de origen africano. cargos importantes ni en la OMC ni en la ONU o, a Particularmente estrechas son sus relaciones con nivel regional, en la OEA o el Banco Interamericano de Sudáfrica que, igual que Brasil, es una potencia media Desarrollo (BID). Tampoco es miembro de la OCDE o regional y un ancla de estabilidad/factor estabilizador del Grupo de los Ocho. Otro ejemplo del understate- en su entorno geográfico. ment es el Consejo de Seguridad: pocos saben que Brasil ha sido durante un total de 18 años miembro no permanente en el Consejo de Seguridad, un período sólo alcanzado por Japón. La OMC es la segunda plataforma de la política exterior de Brasil en el plano global. Junto con India, Brasil es uno de los países del mundo que más quejas ha formulado ante el sistema de solución de controversias del foro. De este modo, Brasil utiliza la OMC para ganar influencia internacional y fortalecer el cumplimiento de El proyecto sudamericano de Itamaraty las reglas y normas internacionales. Hasta los años ochenta, la larga experiencia de Brasil Tanto la OMC como la ONU han sido el marco para en foros multilaterales internacionales marcó un claro crear alianzas con otros países en vías de desarrollo o contraste con su bajo perfil en los foros latinoameri- potencias medianas a fin de ganar poder de negocia- canos y su escasa participación en la pacificación regio- ción a favor de los intereses del Sur frente a las posi- nal. Así, Brasil no participó en el Grupo de Contadora, ciones del Norte. En ambos casos, Brasil comprobó un creado en 1983 entre Costa Rica, Colombia, Venezuela sorprendente poder de convocatoria e iniciativa: y Panamá para apoyar la paz en Centroamérica, ni tampoco ha tenido un papel importante en el posterior • En 2003, Brasil lanzó el Grupo de los Tres con India Grupo de los Ocho y su sucesor, el Grupo de Río. y Sudáfrica. El foro IBSA es una alianza estratégica entre potencias medias y grandes que ocupan un El compromiso regional de Brasil es de fecha reciente papel clave en América Latina, Asia y África. El y limitado principalmente a su entorno geográfico. Al IBSA representa también el deseo de crear un excluir a su potencial rival México y a otros países cen- mayor equilibrio frente a EE.UU. en el caso de troamericanos de sus iniciativas (sub)regionales, está Brasil, o China en el caso de India; contribuyendo a una separación geopolítica entre el • Poco después, Brasil convocó en el marco de la OMC Sur y el Norte del continente americano. Puesto que el Grupo de los 20 como alianza de los países del Sur EE.UU. es el actor dominante en Norte y para defender sus intereses en la ronda de desarrollo Centroamérica, Brasil intenta convertirse en la poten- de Doha. El G-20 se ha convertido en un importante cia en el sur de las Américas.48 Una condición impres- grupo de presión para los intereses comerciales de cindible para ello es impulsar la estabilidad y seguridad los países en vías de desarrollo; en Sudamérica y particularmente en los países andinos • La iniciativa global contra el hambre presentada por afectados por varias crisis. Es por ello, y por la preo- Lula y apoyada por Francia y otros países es otro cupación por la paz que tiene como potencia media, ejemplo del poder de iniciativa de Brasil y su activa que la estabilidad de la región andina, como condición participación en la política internacional. previa a la integración y el liderazgo de Brasil, se ha convertido en un objetivo central del Gobierno Lula. Aunque Brasil juega un papel pro-activo en los organismos multilaterales, actúa también con un cierto La política regional de Brasil se basa en dos instru- understatement. Así, Brasil tiene más práctica en negociar a puerta cerrada que en asumir funciones internacionales de peso. Cabe recordar que Brasil, pese a haber presentado candidatos, actualmente no ocupa mentos clave: 1) La promoción de la integración sudamericana a través del diálogo político y la negocia48 Thomas Pedersen, 2002, op. cit., p. 694. Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius 16 ción; y 2) La prevención y resolución pacífica de con- Sin embargo, reiteradas disputas comerciales, diferen- flictos inter e intraestatales a través de la mediación. cias puntuales y problemas estructurales constituyen Como potencia cooperativa y ancla de estabilidad, serios obstáculos para consolidar el bloque como unión Brasil ha optado por una “política de buena vecindad” aduanera. Más que una realidad económica, constituye en Sudamérica basada en un conciente understate- un proyecto político-ideológico. Ejemplos de ello son la ment. Éste último es percibido como una fórmula para obtener el reconocimiento de liderazgo por parte de sus vecinos y evitar recelos de un “Brasil hegemónico”. cláusula democrática, el recién creado Observatorio de la Democracia del MERCOSUR, la creación de una zona de paz y la “intervención política” en sucesivas crisis de Gobierno en Paraguay. El MERCOSUR promovió una alianza estratégica entre Argentina y Brasil, MERCOSUR y CASA: ¿Dos caras de la misma moneda? dos países que, según un representante de Itamaraty, nunca en la historia han estado tan unidos. Muestra de ello es la frecuente adopción de posiciones comunes La política regional de Brasil tiene un importante com- entre ambos países y su negociación conjunta en crisis ponente geopolítico y refleja una visión a muy largo políticas en su vecindad (Bolivia y Paraguay). plazo. Su proyecto sudamericano se basa en dos pilares: MERCOSUR y CASA. Desde la perspectiva de El MERCOSUR es el germen y núcleo de un proyecto Itamaraty, ambas iniciativas de integración son compa- de integración más amplio plasmado posteriormente en tibles y tienen en común un claro liderazgo de Brasil. CASA. Pese a reiteradas crisis internas, el bloque es un El primero es considerado como núcleo duro de la inte- imán de integración en Sudamérica que atrae cada vez gración y, el otro, como el segundo círculo. Si la crea- más miembros. Venezuela ya se incorporó en el MER- ción de un mercado común es el principal objetivo de COSUR y Bolivia solicitó, en enero de 2007, su pleno MERCOSUR, la integración física a través de proyec- ingreso. Actualmente, Bolivia, así como Chile y Perú, tos de infraestructura es la razón de ser de CASA. son miembros asociados. Pese a sus debilidades intrínsecas, el acuerdo de integración podría integrar, a largo El MERCOSUR fue consecuencia del proceso de rede- plazo, a la mayoría de los países sudamericanos. mocratización y desmilitarización entre Argentina y Brasil. En la década de los ochenta, ambos países cons- Por ello, es compatible con el proyecto sudamericano truyeron una alianza bilateral en torno al compromiso promovido por Brasil. Fue durante el Gobierno de político mutuo a favor de la democracia, los derechos Cardoso (1994-2002) que se celebró en 2000 en humanos y la paz. El bloque surgió de una nueva relación Brasilia la primera Cumbre Sudamericana. Después de política y de seguridad entre Argentina y Brasil basada otras tres cumbres, se creó en diciembre de 2004 en en un acuerdo militar: la Declaración de Foz de Iguazú Cuzco/Perú la Comunidad Sudamericana de Naciones sobre Políticas de Salvaguardas Nucleares, firmada en (CASA). Dicha reunión marcó una nueva etapa para la noviembre de 1990. Dos acuerdos comerciales bilatera- región. Más allá de la retórica, el proyecto condujo a les, suscritos en 1988 y 1990, condujeron a la creación una importante iniciativa de infraestructura (IIRSA), del MERCOSUR al que se sumaron también los dos financiada en gran parte por Brasil (a través del Banco socios menores de Argentina y Brasil, Uruguay y Nacional de Desenvolvimento, BNDES), que es el prerrequisito para la integración sudamericana. Paraguay. El MERCOSUR cambió el papel de Brasil en Sudamérica: desde la perspectiva de Itamaraty fue la plataforma para “abrir la economía brasileña”, ganar Ambos proyectos coexisten y siguen una lógica que sólo peso en la región y ser reconocido como poder regional. se entiende en una perspectiva histórica. CASA enlaza tres áreas geográficas: la Cuenca del Plata, la El MERCOSUR es el principal instrumento para reafir- Amazonía y la región de los Andes. Cabe recordar que mar el liderazgo cooperativo brasileño en Sudamérica. Brasil ya inició un proceso de integración geopolítica. Documento de Trabajo 35 17 Tanto el Tratado de la Cuenca del Plata (1969), como les de violencia en la región reflejan dos problemas el Pacto Amazónico (1978) nacieron en Brasilia. estructurales: 1) La extrema desigualdad y las condi- Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay formaron ciones de pobreza en las que sigue viviendo un 42 por parte del Tratado de la Cuenca del Plata para coordi- ciento de los latinoamericanos; y 2) La debilidad del nar los recursos hidrográficos. El Pacto Amazónico, Estado que no está en condiciones de garantizar ni la creado para explorar y proteger esta área natural, une seguridad ni los servicios básicos a la población. Brasil a los cinco países andinos y, además, a Guyana y Surinam. En aquel entonces, El Pacto Amazónico fue Brasil se está perfilando como una potencia mediadora concebido también como un contra-proyecto al Pacto y estabilizadora en Sudamérica. El Presidente Lula sus- Andino que, al excluir Brasil, nunca ha sido visto con tituyó la prioridad de la agenda comercial sudamericana buenos ojos por Itamaraty.49 por una agenda fundamentalmente política. Por primera vez, Brasil asumió un papel activo para resolver crisis La lógica detrás de MERCOSUR y CASA es utilizar la políticas de terceros países. Ello marcó un cambio integración (en círculos concéntricos) como instru- importante, tanto en la política exterior como en la del mento para estabilizar su vecindad en términos econó- PT, puesto que la mediación en crisis internas contradi- micos y políticos en torno a un liderazgo (benigno) de ce el principio de la autodeterminación y la no interven- Brasil. Por último, el proyecto sudamericano, que inclu- ción en asuntos internos de otros, que marcaron durante ye un mayor compromiso de estabilización política, mucho tiempo la pauta de comportamiento de Brasil. sirve para proteger los propios intereses de seguridad de Brasil viviendo en un entorno menos inestable en lo El primer país en el cual Brasil medió conjuntamente interno y vulnerable en lo externo. con Argentina para preservar el orden democrático fue Paraguay, Estado miembro original del MERCOSUR y, por tanto, firmante de su cláusula democrática. En los Brasil ante los Estados menos consolidados de América Latina y el Caribe años noventa, su aplicación, que hubiera significado excluir a Paraguay del bloque en el caso de un golpe de Estado, constituyó un incentivo para respetar las reglas democráticas y evitar una intervención militar en las tres crisis políticas de 1996, 1999 y 2000. La mediación política fue también motivada por intereses nacionales: Brasil es el principal socio económico de Paraguay, posee tierras y una importante población en la frontera, financia la planta hidroeléctrica de Itaipú y forma parte de la “Triple frontera” con Argentina y Es una paradoja que América Latina sea la región Paraguay. menos bélica del mundo, pero que cuenta con los más elevados índices de violencia. Después de la Guerra Asimismo, Brasil tiene importantes intereses propios Fría, los conflictos se han trasladado del ámbito inte- en Bolivia, el segundo país más importante donde asu- restatal al intraestatal. Según Francisco Rojas, “las mió en varias ocasiones (1995, 2000, 2006) un papel vulnerabilidades domésticas constituyen la principal de mediación política. Igual que con Paraguay, Brasil amenaza a la seguridad del Estado”.50 Los altos nive- mantiene estrechos vínculos económicos y poblacionales con ese país vecino que próximamente podría inte- 49 Véase Edgardo Mercado Jarrín, “Pacto Amazónico: ¿Dominación o integración?”, en: Nueva Sociedad, nº 37, Caracas, julioagosto de 1978, pp. 5-18. 50 Francisco Rojas Aravena, “Panorama de la seguridad en Sudamérica”, en: Diplomacia, Estrategia, Política (DEP), vol. 1, nº 2, Brasilia, enero-marzo de 2005, pp. 54-80, p.62. grarse en el MERCOSUR. La relación con Venezuela, que desde 2006 es el quinto Estado miembro del MERCOSUR, ha sido tradicio- Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius 18 nalmente más distante. Entre 2003 y 2004, a través tales en su vecindad es de fecha reciente, comparada del compromiso personal de Lula y su apoyo a la labor con su larga tradición de participar en misiones inter- de la OEA, Brasil intervino diplomáticamente en el nacionales de paz, auspiciadas por la OEA o la ONU. conflicto entre Gobierno y oposición venezolanos. De las 33 misiones multilaterales en las cuales participó Brasil desde los años sesenta, nueve han sido en La mediación directa de Brasil en conflictos intraesta- América Latina, siendo la más importante la de Haití. Participación de Brasil en misiones de paz en América Latina Beneficiarios y funciones Misión y responsable Participación de Brasil MINUSTAH (2004-), ONU Haití, pacificación y estabilización del país 1.400 (y comando militar) MARMINAS (2003-), OEA Sudamérica, apoyo técnico a la eliminación de minas entre Ecuador y Perú 4 (dos oficiales del Ejército y dos de la Marina Naval) MARMINCA (1996-), OEA Centroamérica, eliminación de minas en Costa Rica, Guatemala, Honduras y Nicaragua 7 militares MOMEP (1995-1999), Brasil Mediación en el conflicto fronterizo entre Ecuador y Perú basado en el Protocolo de Río de 1942 191 militares MINUGUA (1994-1997), ONU Reconstrucción institucional y verificación de los acuerdos de paz en Guatemala firmados en 1996 incluyendo la desmovilización de la guerrilla 18 observadores militares, subjefatura de misión ONUCA (1989-1992), ONU Verificación del proceso de paz centroamericano 21 observadores militares ONUSAL (1991-1992), ONU Verificación del proceso de paz en El Salvador y reconstrucción institucional 67 observadores militares, 15 observadores policiales FIP (1965-1966), OEA República Dominicana, misión de pacificación, mandato amplio incluyendo los derechos humanos 1.200 y comando militar DOMREP (1965-1966), ONU Misión Especial del Secretario General de Naciones Unidas en la República Dominicana, pacificación 1 militar Fuente: Ministerio da Defesa, Brasilia D.F (www.defesa.gov.br/missoes_paz/) Haití: ¿Misión frustrada o solución tante en la que ha participado el país en los últimos 30 regional? años y la segunda en su clase en el Caribe. Con la MINUSTAH, Brasil quiere ganar prestigio a En 2004, Brasil decidió asumir el mando militar de la nivel global y regional. Aunque influye el hecho de que Misión de Estabilización de las Naciones Unidas para Haití es parte del continente americano, el compromi- Haití (MINUSTAH)51 en la cual participa con 1.200 so de Brasil en la MINUSTAH no fue la respuesta a militares y policías. Llama la atención que es casi el una preocupación regional. Estaba más relacionado mismo contingente que envió Brasil en 1965 a la con la aspiración de conseguir un asiento permanente República Dominicana, la primera misión de paz con la en el Consejo de Naciones Unidas,52 puesto que la que se comprometió Brasil. También desde esta pers- misión se estableció poco antes del gran debate sobre pectiva, la MINUSTAH es la misión de paz más impor- la reforma del sistema de la ONU. 51 El Congreso brasileño respaldó la decisión con una amplia mayoría de 266 votos a favor y 118 en contra. 52 Véase Jorge Zaverucha, “O Brasil no Haiti e o Haiti no Brasil”, Boletín de RESDAL, nº 15, julio de 2004. Documento de Trabajo 35 19 En la región, el compromiso de Brasil en la MINUS- legal para crear un “Estado de Derecho”. Permite, TAH permite vincular a Haití a la agenda latinoameri- aunque con muchas limitaciones, (re)construir un cana y percibir el país, por primera vez, como parte de Estado en Haití y es, por tanto, no sólo un mandato la propia geografía e identidad cultural. Sirve también militar sino también político-social.56 Al menos en como una plataforma para intensificar los lazos bilate- América Latina, es la primera misión de la ONU que rales con Haití y para promover la cultura brasileña en intenta atacar las causas (la debilidad del Estado) y no el Caribe. Así, según informaciones de Itamaraty, los síntomas (conflicto violento) del problema, lo cual Brasil abrirá próximamente un centro brasileño en incluye una visión e intervención a más largo plazo. Puerto Príncipe. Fue la segunda vez en diez años que la comunidad Haití es un tema polémico en Brasil y en sus países internacional intervino con tropas en Haití y es la quin- vecinos, puesto que por la importante participación ta misión de la ONU en ese país.Teniendo en cuenta los regional, MINUSTAH es casi una misión latinoameri- antecedentes y la situación de emergencia interna, con- cana. La activa participación de Brasil y de otros paí- cluir esta nueva misión exitosamente es muy difícil, si ses de la región fue interpretada, por algunos como una no imposible. Pero con independencia de su balance injerencia ilegítima y amoral en asuntos internos final, Haití abre un nuevo horizonte regional. La siguiendo, de alguna forma, la tradición intervencionis- MINUSTAH demuestra por primera vez un compromi- ta de Estados Unidos.53 Otros, en cambio, consideran so político, humanitario y militar de Brasil (conjunta- la misión legítima y el protagonismo latinoamericano mente con otros países latinoamericanos) para poner como algo positivo para la región54 y su capacidad de fin a conflictos en su vecindad. responder a crisis de Estado. Esto representa un cambio de paradigma en su polítiOtra cuestión que se planteaba es si Brasil, considera- ca exterior basada en el principio de la no intervención do como un Estado amenazado, puede contribuir a y el respeto de la soberanía nacional. Ambas reglas han construir un Estado en un país vecino. La experiencia sido puestas en tela de juicio por la actuación de Brasil de Brasil en Haití ha señalado que no es una contra- en Haití. Cabe recordar que sólo una década atrás, dicción. El hecho de que Brasil tenga sus propios pro- Brasil había rechazado no sólo la posibilidad de parti- blemas de pobreza, desigualdad y seguridad es positi- cipar en las misiones de la ONU en Haití, sino que vo, puesto que el país no pretende imponer sus respues- incluso se había opuesto en el Consejo de Seguridad a tas a crisis de Estado sino ofrecer una cooperación apoyar dicha actuación.57 Este cambio de paradigma más equilibrada y soluciones conjuntas a problemas de sigue siendo un tema de debate nacional, igual que la seguridad y de desarrollo que también afectan a Brasil. actuación militar en Haití que contrasta con las pocas respuestas que ofrece el Gobierno a los problemas de Haití es el único país de las Américas que figura entre los diez Estados más frágiles del mundo.55 seguridad en Brasil. El manda- to de la MINUSTAH es amplio, incluyendo, aparte de La MINUSTAH indica, por primera vez, la búsqueda reconciliación y seguridad, la protección de los dere- de respuestas regionales a crisis de Estado y, en este chos humanos, la preparación de las elecciones, tareas caso, una gradual retirada de EE.UU. y Francia, los de desarrollo e infraestructura, así como asistencia tradicionales socios de Haití. Así, es significativo que Washington participe tan sólo con 53 militares y poli- 53 Juan Gabriel Tokatlian, “Intervención en Haití: Misión frustrada. Una crítica de América Latina”, Comentario, FRIDE, Madrid (sin fecha). 54 Entrevista con Gabriel Valdés, ex Enviado Especial del Secretario General para Haití, en: Radio Netherlands, Amsterdam. 55 Ocupa la posición 8 en el Índice de Estados Fallidos elaborado por el Fondo para la Paz y Foreign Policy. cías en MINUSTAH y que Francia aporte 81 personas 56 Amélie Gauthier, “La seguridad en Haití y la conferencia de donantes en Madrid”, Comentario, FRIDE, Madrid, noviembre de 2006, p. 6. 57 Véase Maria Regina Soares Lima, 2005, op. cit., p. 4. Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius 20 a la Misión. Cabe recordar que EE.UU. lideró la pri- Brasil viva en una vecindad estable. Los Estados con- mera misión internacional en Haití (1993), aportó el siderados frágiles o amenazados en la región andina y mayor contingente en la segunda y protagonizó la sali- las redes de economía ilegal constituyen, en parte, una da forzada del Presidente Jean-Bertrand Aristide. amenaza de seguridad para Brasil que comparte Francia asumió el comando policial en las dos últimas amplias fronteras difícilmente controlables con misiones de la ONU en Haití. Bolivia, Colombia, Venezuela y Perú. Es por ello que fortalecer los Estados como garantes de seguridad, Brasil, conjuntamente con otros países latinoamerica- participación y bienestar no sólo es una tarea moral, nos, ha empezado a sustituir el tradicional protagonis- sino también de interés nacional. mo de EE.UU. y/o países europeos para contribuir a resolver conflictos en las Américas. Haití se ha conver- La respuesta de Brasil a los Estados frágiles en la región tido en la proa del nuevo papel de pacificación que andina es de doble vía: por un lado, fortalece el control asume Brasil en la región. Queda por ver si esto signi- de fronteras (mediante el SIVAM) y, por el otro, inter- fica una regionalización de las respuestas a crisis de viene diplomáticamente en conflictos internos de sus Estado o si Haití será sólo un episodio aislado en la países vecinos. Desde el Gobierno de Lula, la región andi- política exterior de Brasil. Su actuación en la región na se ha convertido en la principal plataforma de actua- andina será una importante prueba para ello. ción política en las Américas. Brasil ha intensificado sus lazos con los cinco países de la subregión y, particularmente, con Bolivia y Venezuela, siendo ambos considera- Brasil y las crisis de Estado en la región andina dos socios estratégicos de Brasil por su lazo con el MERCOSUR y su importancia energética. Colombia es, desde hace décadas, un país en guerra civil con un alto grado de violencia generalizada y una Los países andinos son, por un lado, socios estratégicos economía sostenida en gran parte por el narcotráfico. de Brasil y, por el otro, un foco de inestabilidad. Se Aunque el país tiene una aparente estabilidad demo- trata de una subregión en continua transformación con crática, el Estado no tiene el monopolio de violencia y un alto grado de conflictividad política como resultado el Gobierno es sólo un actor más en un largo conflicto de injusticias sociales, exclusión política y un Estado armado con grupos guerrilleros que se inició en los débil como garante de seguridad y suministrador de años sesenta o incluso antes. Al compartir una larga y servicios a sus ciudadanos. Bolivia, Colombia, Ecuador, difícil frontera con Colombia, Brasil se ve afectado por Perú y Venezuela son considerados potenciales Estados el conflicto armado y el narcotráfico. Aún así, no se ha frágiles o, en el caso de Colombia incluso colapsados.58 comprometido con el conflicto colombiano. Las rela- La exclusión sistémica de los indígenas es un factor ciones bilaterales se concentran en problemas fronteri- adicional en los conflictos políticos latentes en Bolivia, zos. A diferencia de los demás países andinos, Ecuador y, en menor medida, en Perú. Otro problema Colombia no se ha acercado al MERCOSUR, pese a transversal es el narcotráfico vinculado, en el caso de formar parte de CASA. Aunque se ha intensificado la Colombia, con la actuación de grupos guerrilleros. cooperación sectorial y, particularmente, el control de la frontera bilateral, las relaciones políticas entre Lula Esta situación señala que la ausencia de enemigos y Álvaro Uribe son distantes. Cabe recordar que, cuan- externos y conflictos interestatales no significa que do el Presidente brasileño ofreció al inicio de su man- Sudamérica sea una región segura ni tampoco que dato actuar como mediador o facilitador de diálogo entre el Gobierno colombiano y el Ejército de 58 Según el Índice de Estados Fallidos 2006 del Fondo para la Paz y Foreign Policy, Colombia está en la posición 27, Bolivia 56, Ecuador 63, Venezuela 64 y Perú 64. Documento de Trabajo 35 Liberación Nacional (ELN), su iniciativa no fue respaldada por Colombia. Desde entonces, Brasil no se ha 21 pronunciado sobre el conflicto armado y aunque Itamaraty ha criticado abiertamente la tendencia de Bolivia ha tenido, antes de las elecciones de diciembre militarización que implica el Plan Colombia, acepta en de 2005, nueve presidentes en nueve años y puede ser silencio el protagonismo de EE.UU. en el conflicto considerado el país más inestable políticamente de la armado de su vecino. región. El ex sindicalista cocalero y representante indígena, Evo Morales, que llegó a la presidencia en 2006, Ecuador y Perú han sufrido reiteradas crisis de mantiene una estrecha alianza con Venezuela y Cuba. Gobierno. Ecuador, el primer país latinoamericano que El factor étnico y la legítima aspiración de poder de los restableció en 1979 el orden democrático, ha tenido en indígenas, que constituyen la mayoría de la población, los últimos diez años, ocho presidentes. Desde enero de sigue siendo un importante detonador de inestabilidad 2007, el país está gobernado por un outsider político, política. Cabe esperar que el actual debate sobre la el populista Rafael Correa, que mantiene estrechos vín- “refundación del Estado” a favor de los excluidos y culos con los Gobiernos de Hugo Chávez en Venezuela marginados contribuya a crear un Estado al servicio de y Evo Morales en Bolivia. En Perú, el sistema y la élite todos los ciudadanos capaz de superar las brechas exis- política tradicional han perdido prestigio. Muestra de tentes en el país más pobre de Sudamérica.59 ello fue el bajísimo apoyo del 7 por ciento del anterior Gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006). La crisis Brasil es un socio clave de Bolivia: PETROBRAS es el de representación política es, en gran parte, la conse- principal comprador e inversor de gas boliviano y una cuencia de los oscuros años del neopopulismo de importante comunidad de ciudadanos brasileños vive Alberto Fujimori cuyo Gobierno promovió en 1992 un en la frontera boliviana. En los últimos años, Brasil se “autogolpe” y terminó, en 2000 con un cataclismo ha perfilado como principal mediador externo en asun- político-institucional. Tanto el retorno de Alan García tos políticos internos de Bolivia. Junto con Argentina al poder como su contrincante Ollanta Humala en las negoció en 2003 la salida del entonces Presidente elecciones presidenciales de 2006 señalan que el popu- Gonzalo Sánchez de Lozada y la solución pacífica del lismo es un rasgo importante de la política peruana. conflicto entre oposición y Gobierno, durante el posterior mandato de Carlos Mesa. Brasil también ha sido Hasta la actualidad, Brasil no ha intervenido en las cri- el actor clave en el reciente “conflicto sobre el gas”.60 sis políticas internas de Ecuador y Perú porque ningu- La nacionalización del gas boliviano, anunciada el 1 de no de los dos países es un socio estratégico de Brasil. mayo de 2006 por el Presidente Evo Morales, provocó La actuación más importante de Itamaraty en estos tensiones bilaterales. La dimisión en 2006 del ministro dos países fue la mediación en el conflicto fronterizo de hidrocarburos, Andrés Soliz Rada, fue ante todo el entre Ecuador y Perú entre 1995 y 1998, junto con resultado de presiones por parte de Brasil. Pero, ante Argentina y EE.UU. El conflicto entre Ecuador y Perú, su estrecha relación con Bolivia y la solidaridad con la reactivado en 1995, fue una de las últimas guerras “Revolución boliviana”,61 el Gobierno Lula decidió interestatales de América Latina que tiene sus raíces resolver el conflicto a través del diálogo y no la presión en la demarcación de las fronteras después de la inde- para “preservar una relación estratégica para el pendencia. Tras un breve episodio bélico, ambos países país”.62 Concesiones de ambas partes permitieron fir- acordaron en el Protocolo de Río de Janeiro de 1942 una tregua fronteriza garantizada por Brasil, junto con 59 Mariano Aguirre e Isabel Moreno, “La refundación del Estado en Argentina y Chile. Los tres países mediaron también en Bolivia”, Documento de Trabajo, nº 31, FRIDE, Madrid, enero de 2007. 60 Norman Gall, “Gas en Bolivia: Conflictos y contratos”, ARI, nº la denominada Guerra de Cenepa entre Ecuador y Perú, a principios de 1995. Ese mismo año, ambos países firmaron la Declaración de Paz de Itamaraty, pero la reactivación del conflicto requirió la firma de un nuevo Acuerdo, el 24 de octubre de 1998 en Brasilia. 10, Real Instituto Elcano, Madrid, 2007. 61 Según una entrevista con Marco Aurélio García, en noviembre de 2006 en Brasilia. 62 Maria Regina Soares de Lima, “Decisões e Indecisões: um balanço da política externa no primeiro governo do presidente Lula”, Observatorio Político Sul-Americano, Rio de Janeiro, diciembre de 2006, p.2 Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius 22 mar acuerdos bilaterales sobre la producción, distribu- tivas exteriores de Lula. En enero de 2003, Brasil creó ción y los precios de exportación (a Brasil) del gas el Grupo de Amigos con Venezuela (integrado además boliviano. por Chile, EE.UU., España y Portugal) para apoyar la labor de prevención de conflictos de la OEA. Antes de La actuación conciliadora de Brasil en la crisis de rela- celebrarse el referéndum sobre Chávez, en agosto de ciones con Bolivia demostró que la cooperación preva- 2004, que puso fin al empate político, Lula viajó en leció ante el uso del poder,63 incluso en una situación varias ocasiones a Caracas para convencer al Presidente de clara amenaza (la ocupación de las instalaciones de venezolano de respetar las reglas democráticas y convo- PETROBRAS) por parte del Gobierno de Morales. car la consulta popular. Desde aquel entonces, las rela- Pese al conflicto sobre el gas, Brasil mantiene estre- ciones entre ambos países se han intensificado. chos lazos con el Gobierno de Evo Morales que anunció, en la Cumbre del MERCOSUR, celebrada en enero Muestra de ello fue el ingreso de Venezuela al MER- de 2007, su deseo de ingresar en el bloque. Esta solici- COSUR. Para Brasil, la integración de este país ofre- tud fue claramente apoyada por Brasil, entre ellos por ce claros beneficios económicos: incluye la dimensión la convicción de que la integración (y la búsqueda de energética en el bloque y vincula su frontera norte al consenso político) ofrece un marco de moderación y proceso de integración. Brasil descarta el riesgo de que negociación política. Esta misma lógica se aplica en Chávez utilice el MERCOSUR como plataforma para las relaciones con Venezuela. difundir su proyecto ideológico. En una entrevista el 18 de enero de 2007, Celso Amorim negó la posibilidad de En Venezuela, el populismo es un rasgo destacado del una ideologización de Brasil por parte de Chávez y Gobierno de Hugo Chávez, que fue recientemente ree- consideró que “es más fácil que Brasil influya sobre legido hasta el año 2013 y está propiciando la posibi- Venezuela que viceversa”. El que en la última Cumbre lidad de otra reelección. Su proyecto político de crear del MERCOSUR tanto Brasil como Argentina advirtie- un “Socialismo del siglo XXI” no se limita a su propio ran al Presidente Chávez que moderara su discurso y país, donde ha transformado las instituciones del asumiera una posición responsable en la línea del blo- Estado en un instrumento personal de poder y ha que, señala que el MERCOSUR es percibido como un nacionalizado la economía, sino que se extiende a toda instrumento de control democrático.64 la región, siguiendo la idea de Simón Bolívar, el ídolo de Chávez, de crear una América Latina unida e inde- La responsabilidad política que ha asumido Brasil en pendiente de Estados Unidos. El proyecto sudamerica- los países andinos desde los años noventa y, sobre todo, no es, al mismo tiempo, el lazo más estrecho que une a partir del Gobierno de Lula demuestra su afán de Brasil a Venezuela. pacificar y estabilizar su propia vecindad, pero también sus límites para resolver la crisis endémica en la región Desde la llegada al poder de Hugo Chávez en 1999, considerada la más problemática y menos segura de Venezuela se ha convertido tanto en un socio estratégico las Américas.65 Aunque la actuación de Brasil en como en un rival de Brasil. Para Itamaraty, de Venezuela Bolivia y Venezuela representa una mayor atención a emanan dos potenciales amenazas: la radicalización los países considerados “Estados amenazados” para política y un liderazgo regional de Chávez. A través de su prevenir futuros conflictos, el país no se ha involucra- influencia directa bilateral y en el marco del MERCO- do en Colombia que representa la principal amenaza SUR, Brasil intenta reducir ambos riesgos. Primero, de seguridad regional y donde EE.UU. sigue siendo el Brasil medió en el conflicto interno entre oposición y actor externo principal. Gobierno en lo que constituyó una de las primeras inicia63 Véase Steen Frybar Christensen, “La política energética de Bolivia y las relaciones entre Bolivia y Brasil”, en: Sociedad y Discurso, nº 10, Universidad de Aalborg, Dinamarca, 2006. Documento de Trabajo 35 64 Eleonora Gosman, “Bush alienta el liderazgo de Brasil y Argentina para frenar a Chávez”, en: El Mundo, Madrid, 7 de febrero de 2007. 65 Andrew Hurrell habla de una “crisis-prone area”.Véase Andrew Hurrell, 2006, op. cit., p. 9. 23 Ello sugiere, por un lado, una división de tareas: dor regional e ignore, al mismo tiempo, el conflicto EE.UU. asume la responsabilidad externa en el Estado colombiano y/o acepte el protagonismo de EE.UU. Por frágil colombiano y Brasil intenta prevenir conflictos otra parte, demuestra que Brasil como potencia regio- en los demás Estados considerados amenazados, aun- nal emergente no quiere ni tiene la capacidad de entro- que de forma menos alarmante, de la región andina. meterse en el conflicto más complejo y antiguo de las Por el otro, la actuación de Brasil y EE.UU. en la Américas. Es allí donde se perciben más claramente región andina es potencialmente conflictiva. La amena- los límites del liderazgo regional de Brasil y su “resig- za del “narcoterrorismo” andino justifica una crecien- nación” ante el papel hegemónico de la superpotencia te presencia militar de EE.UU. en Sudamérica, lo cual Estados Unidos. es claramente rechazado por Brasil.66 La lectura de amenaza de seguridad andina de Washington es muy diferente a la visión brasileña: desde su perspectiva, se trata de un problema de “narcoterrorismo” que requiere una respuesta militar y la intervención de EE.UU. Comparado con el tradicional papel de Washington, Brasil es un actor nuevo en esa Oportunidades y límites del liderazgo político regional subregión, cuya mediación y proyecto de integración ofrece una alternativa al “intervencionismo” y “unilateralismo” de EE.UU. que tampoco ha contribuido a resolver los problemas estructurales (ante todo la debilidad del Estado) de los países andinos. Brasil: Potencia cooperativa anti-hegemónica “Brasil no quiere liderar nada”.67 ¿Respuestas regionales a Estados amenazados? Desde el retorno a la democracia, la élite política evita cualquier connotación que pudiera sugerir un liderazgo político de Brasil e intenta proyectarlo como una La integración, incluyendo la mediación en conflictos, potencia cooperativa y anti-hegemónica. Desde los que promueve Brasil en Sudamérica constituye, sin años ochenta se puede constatar un marcado cambio duda, una respuesta regional a la crisis de Estado. en la política exterior brasileña a favor de una política Haití y el creciente compromiso político de Brasil fren- consensuada y cooperativa mediante alianzas con otros te a sus vecinos andinos demuestran que el país está países actuando cada vez más como potencia pacificadora y/o Argentina. Esto representa un nuevo estilo diplomáti- estabilizadora. La actuación de Brasil representa un co de vecindad cooperativa. A diferencia del unilatera- importante complemento o alternativa a las respuestas lismo de EE.UU., su principal rival en las Américas, que ofrecen tanto EE.UU. como la UE para prevenir o Brasil ha optado por un “estilo de liderazgo consensual resolver problemas relacionados con Estados frágiles. [consensual style of leadership]”68 y un cierto understatement regional. sudamericanos y, particularmente, con Si Brasil ha asumido un claro protagonismo internacional en la pacificación de Haití, todavía no es el actor La idea de una Sudamérica unida constituye un contra- clave para estabilizar la región andina. Es una contra- proyecto a una Norteamérica (incluyendo Centro- dicción que Brasil quiera asumir un papel de pacifica66 Alcides Costa Vaz, 2006, op. cit., p. 207. 67 , Presidente Lula da Silva, El País, Madrid, 3 de noviembre de 2006. 68 Sean W. Burges, 2006, op. cit., p. 24. Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius 24 américa y México) dominada por Estados Unidos. El rechazo de hard power se basa en la convicción de Brasil se perfila como poder anti-hegemónico en la que Brasil no puede ir sólo, sino que necesita crear alian- región. Un liderazgo basado en la cooperación, la zas para conseguir sus objetivos. Por ello, utiliza o crea mediación y las instituciones regionales es la única instituciones regionales (permanentes o ad-hoc). La inte- opción de Brasil para ganar influencia, teniendo en gración regional es considerada, por un lado, como un cuenta sus modestos recursos y el predominio de vehículo (menos costoso) de acumulación de poder y, EE.UU. en el continente americano. Sólo con otros por el otro, como una doctrina de paz o instrumento países sudamericanos, en el marco del multilateralismo para prevenir conflictos interestatales. Esta segunda regional y a través de la integración, Brasil puede crear consideración está estrechamente vinculada con la expe- un cierto contrapeso a Washington. riencia europea de integración que, en parte, sirve como modelo para Brasil y su proyecto sudamericano. Al usar instrumentos blandos para objetivos duros (crear a largo plazo un contrapoder sudamericano), La creación de MERCOSUR y CASA demuestran una Brasil podría calificarse como una “hegemonía coope- creciente influencia de Brasil en la región. Aunque se rativa”. Ésta tiene la capacidad de acumulación de trata de proyectos en construcción, fragmentados y poder (power aggregation capacity), de compartir poco institucionalizados, reflejan que avanza la idea de poder (power-sharing capacity) y de asumir un com- Brasil de una Sudamérica unida y políticamente sepa- promiso (commitment capacity).69 Entre los tres cri- rada del resto del continente. Al comprometer los paí- terios, la capacidad de compartir el poder (con ses en torno a valores e intereses comunes y facilitar su Argentina) es la más destacada en el caso de Brasil acceso a recursos materiales, la integración es también que no es una hegemonía sino más bien una potencia un importante instrumento de estabilización política y media regional que actúa junto con otros países. económica regional. A través de este proyecto, Brasil ofrece un liderazgo político constructivo que intenta Al no ser una potencia nuclear ni disponer de grandes conciliar los intereses de sus vecinos. recursos militares, Brasil es un soft power comprometido con valores cívicos tales como la paz, la democra- No obstante, existe una brecha entre el nuevo papel de cia y la integración o cooperación entre Estados. Como Brasil y los recursos disponibles. Algunos opinan que potencia civil no aspira al dominio militar en América “sus ambiciones van por delante de sus capacidades Latina, una región carente de conflictos inter-estatales, materiales”.71 Aunque no se puede negar un cierto pero plagada de crisis intraestatales o “intermésticas” desequilibrio entre la “multiplicación de iniciativas”, que difícilmente se resuelven por la vía militar. Con su su puesta en marcha y la asignación de recursos,72 enfoque cooperativo, a largo plazo, Brasil podría ser tampoco hay que olvidar que Brasil es una potencia más efectivo a la hora de contribuir a la prevención y regional emergente. Cabe recordar que fue hace muy resolución de conflictos en la propia región que poco tiempo, a partir del Gobierno de Lula, que Brasil EE.UU., cuyo enfoque militar en el área andina tiende ha asumido un papel más activo en la gestión diplomá- a incrementar los niveles de violencia.70 No obstante, tica de crisis internas en su entorno geográfico. un claro límite de la actuación de ambos países es que, a diferencia de la UE (el principal donante de América Poco a poco, Brasil empieza a afrontar los costes Latina), ofrecen pocos recursos para contribuir al des- sociales, económicos, políticos y culturales de un lide- arrollo social de Sudamérica. razgo regional. Así, aceptó los costes financieros y políticos (las críticas por “violar” la soberanía nacional) 69 Thomas Pedersen, 2002, op. cit. 70 Véase, Pablo Dreyfus, Conferencia internacional de paz, crisis regional y política exterior de Estados Unidos, FLACSO-Chile, Santiago de Chile, 2003. Documento de Trabajo 35 71 Andrew Hurrell, 2006, op. cit., p. 2. 72 Véase entrevista a José Botafogo, “La Comunidad Suramericana no tiene credibilidad”, en: Política Exterior, nº 114, Madrid, noviembre-diciembre de 2006, pp. 131-140, p. 133. 25 que supone el liderazgo militar de la MINUSTAH. En nales: México y Venezuela. Por su peso económico (es cuanto al MERCOSUR, financiará gran parte del la 11ª economía del mundo) y su histórico papel en el Fondo de Compensaciones (FOCEM) que beneficia a movimiento tercermundista, México es el tradicional los socios menos desarrollados. Este coste implica rival de Brasil en América Latina. México fue hasta los también el retraso o la no firma de un acuerdo de libre años ochenta –el fin de la era del Partido comercio con la UE y Estados Unidos. Un coste políti- Revolucionario Institucional (PRI)– el actor latinoa- co adicional es la cesión de soberanía a instituciones mericano con mayor peso político regional e interna- del MERCOSUR (el Parlamento y la Comisión de cional. A partir de los noventa, el liderazgo fue asumi- Representantes Permanentes). Finalmente, un coste do por Brasil. La retirada de México de la región y la cultural de su proyecto regional es la creciente “caste- entrada de Brasil ocurre en paralelo y está estrecha- llanización” de Brasil.73 mente vinculada con su compromiso con dos iniciativas: NAFTA y MERCOSUR. Si la primera “norteame- Aunque no se puede comparar el MERCOSUR o CASA ricanizó” la política exterior mexicana, la segunda con la UE, el que Brasil fomente instituciones comuni- “sudamericanizó” la agenda exterior de Brasil. En la tarias que no reflejan su peso en los respectivos blo- medida en que avanza la separación geopolítica, existe ques, significa un fuerte compromiso con la integración un pacto no escrito de que Brasil es la potencia sud- y un liderazgo regional compartido. Por tanto, Brasil americana y México una “sub” potencia centroameri- tiene tanto la capacidad de compartir el poder como la cana. capacidad de asumir compromisos. Menos clara es su capacidad de acumulación de poder, sobre todo frente A diferencia de Brasil, México no dispone de una polí- a los rivales en las Américas. tica exterior pro-activa comparable con la de Itamaraty. Desde su entrada en NAFTA, las relaciones exteriores de México se concentran en su compleja Los rivales regionales: El fin de la relación con Estados Unidos. Así, México es considera- era mexicana y el factor Chávez norte y latinoamericana75 que ha dejado de aspirar a do como un país birregional con una doble identidad un liderazgo regional o global. La fuerte dependencia y El principal problema de liderazgo político que tiene alianza de México con EE.UU. representa la principal Brasil es la falta de reconocimiento o aceptación por limitación a un liderazgo regional, pero también una parte de sus vecinos. Mientras que Bolivia e incluso su clara ventaja al permitirle jugar en la primera liga de potencial rival Venezuela son más favorables a recono- países e ingresar en la OCDE. Pese a su relevancia eco- cer un liderazgo político de Brasil en la región,74 su nómica y demográfica, varios factores adicionales principal aliado Argentina es el país más reacio. Entre impiden que México sea una potencia regional: la falta otros, es uno de los mayores opositores al ingreso de de voluntad política para ejercer de potencia regional, Brasil al Consejo de Seguridad. Es un juego difícil: si un escaso protagonismo internacional y un entorno Brasil actúa con demasiada discreción o understate- poco proclive a reconocer su liderazgo. ment regional, no logra ser reconocido como líder; y si ejerce el poder de manera visible, su liderazgo es rechazado por sus vecinos. Cuando México se retiró, desde el norte de Sudamérica surgió otro rival de Brasil: Venezuela. Este país tiene tres ventajas comparativas frente a Brasil: un proyec- Otro obstáculo a un liderazgo político regional de to político, un líder carismático y recursos financieros. Brasil es la rivalidad con dos potenciales poderes regio- A diferencia de Brasil y de forma mucho más directa, 73 Sobre todo, a través de la introducción del castellano como primera lengua extranjera en el sistema de educación pública brasileño. 74 Monica Hirst y María Regina Soares Lima, 2006, op. cit., p. 30. 75 Olga Pellicer, “Mexico – A Reluctant Middle Power?”, Briefing Papers, FES México, junio de 2006. Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius 26 la Venezuela de Hugo Chávez ofrece petrodólares a sus Competición hemisférica: EE.UU. países vecinos, un discurso político regional y un pro- (y la OEA) yecto político-ideológico. Venezuela ha lanzado varias iniciativas concretas en la región, la mayoría de ellas en el ámbito energético: el acuerdo Petrocaribe, un “Brasil no ha tenido nunca la pretensión de intercambio petróleo/know-how con Cuba, el canal de competir con EE.UU. en América del Sur o en televisión latinoamericano Telesur y la idea de crear América Latina”.76 una empresa petrolera sudamericana, Petrosur. Quizás, Brasil no tenga pretensiones de liderazgo en el A diferencia de Lula, Chávez lanza un nuevo proyecto continente americano, pero sí en Sudamérica. Si Brasil político regional: el socialismo del siglo XXI y/o la tuviera aspiraciones continentales, su verdadero rival Revolución Bolivariana. Aunque ideológicamente difu- sería Estados Unidos. Sin embargo, a diferencia de so, incluye elementos negativos de fácil identificación Venezuela, Brasil no cuestiona abiertamente el papel latinoamericana: el antiimperialismo y el rechazo del dominante de Washington incluyendo su propia área de papel intervencionista de EE.UU., la oposición a las influencia, donde se percibe una cierta división de tare- políticas económicas de corte neoliberal, el empodera- as entre ambos países: en términos militares, cultura- miento de los pobres y la redistribución de recursos. les y económicos, EE.UU. sigue teniendo un papel pro- Aparte de su protagonismo en los foros regionales tagonista, mientras que Brasil prevalece en el contexto (sobre todo CASA y MERCOSUR), Hugo Chávez se político regional, donde Washington tiende a retirarse perfila como nuevo icono de la izquierda latinoameri- cada vez más. cana. Muestra de ello fue su protagonismo en el Foro Social Mundial celebrado en 2006 en Caracas. Al ser distante y cordial, la relación entre Brasil y EE.UU. podría caracterizarse de co-existencia pacífi- No obstante, hay que distinguir entre el poder potencial ca en beneficio mutuo. Así, “Estados Unidos reconoce y efectivo. En el caso de Venezuela, ni los petrodólares a Brasil como un interlocutor privilegiado en el conti- ni el proyecto del Socialismo del Siglo XXI son ingre- nente americano” y para Brasil “es absolutamente dientes suficientes para asumir un liderazgo regional. indispensable para su futuro mantenerse como socio de Así, los recursos económicos de Venezuela no son una los estadounidenses”. La mediación de Brasil en constante sino que dependen del mercado internacio- Paraguay, Bolivia y Venezuela, así como su papel en nal, su proyecto político polariza más que une y su Haití han sido evaluados positivamente en Washington: férrea oposición a EE.UU. disminuye sus posibilidades “El liderazgo brasileño de las fuerzas de paz en Haití de éxito en la región. es particularmente bien visto por la administración Bush”, igual que la estrategia de estabilización de Además, por su reducido peso económico, su limitada Brasil en América del Sur y su moderación frente a extensión territorial y con 24 millones de habitantes, Venezuela, el país políticamente más problemático a Venezuela no tiene la capacidad material para proyec- los ojos de Washington77. tarse como una potencia media (en términos cuantitativos) ni tampoco para ejercer de potencia regional. No obstante, Brasil y EE.UU. defienden proyectos Otro factor importante que limita su actuación en la competitivos en Sudamérica:Washington ofrece acuer- región es su dependencia de los ingresos petrolíferos dos de libre comercio a los países andinos y ve con que, a su vez, dependen de las fluctuaciones del merca- recelo la evolución del MERCOSUR, mientras que la do internacional y de EE.UU., el principal socio comercial de Venezuela. 76 José Botafogo Gonçalves, 2006, op. cit., p. 138. 77 Carlos Eduardo Lins, “La Casa Blanca y el Planalto: respeto y solidaridad”, en: Foreign Affairs en español, nº 1, México D.F., eneromarzo de 2005, pp. 19-27, p. 25. Documento de Trabajo 35 27 propuesta de Brasil se concentra en crear una alianza La UE: Un socio de Brasil como política sudamericana con escasas posibilidades de lle- potencia regional pacificadora gar a representar un bloque comercial importante. A través de MERCOSUR y CASA, Brasil pretende reducir la influencia política de EE.UU. en la región, por- Por la actuación política en su entorno geográfico, que “siempre hemos sido una fuerza de contención de Brasil ha podido elevar su prestigio internacional y es las pretensiones imperialistas americanas”.78 percibido, tanto por EE.UU. como por algunos países latinoamericanos, como factor estabilizador en la Conforme a su peso, el papel de ambos países en el con- región.80 Ante su propia retirada de la región, EE.UU. tinente americano es muy diferente: EE.UU. es el parece estar más proclive en apoyar un liderazgo polí- poder hegemónico y Brasil una potencia regional coo- tico de Brasil en Sudamérica como fuerza moderado- perativa. El estilo de liderazgo de Brasil es una venta- ra frente a Evo Morales en Bolivia o Hugo Chávez en ja, puesto que la aceptación de su protagonismo en la Venezuela, donde, además, su propia influencia es prevención y resolución de conflictos es muchísimo negativa. mayor que la de EE.UU. que actúa preferentemente de forma unilateral y mediante hard power. Ello, junto Tanto EE.UU. como la UE están identificando países con la paulatina retirada de EE.UU. de América ancla que, en el nuevo contexto internacional domina- Latina –que no representa una amenaza a la seguridad do por conflictos intraestatales, podrían asumir una nacional ni internacional– crea un nuevo espacio de función de estabilización en sus respectivas regiones y poder para Brasil: “el enfoque de liderazgo consensual servir de puente de cooperación triangular. En (...) proporciona otro camino para entender cómo un EE.UU., la idea de los “pivotal states” surgió en los poder medio o emergente podría conseguir apoyo para años noventa para privilegiar las relaciones con los paí- un proyecto claramente definido que no es favorecido ses en vías de desarrollo con una importancia estraté- por los núcleos de poder tradicionales”.79 gica para la seguridad regional y global. Entre los nueve países mencionados81 figura Brasil, junto con Otro factor favorable a un mayor liderazgo político de México, como ancla de estabilidad en América Latina. Brasil es la reducida influencia de EE.UU. en la OEA, a partir de la elección del chileno José Miguel Insulza También en el seno de la UE se ha iniciado un debate como Secretario General de la institución. Por prime- sobre las potencias regionales. Entre otros, se está con- ra vez, la principal organización continental es lidera- siderando la posibilidad de abrir un diálogo bilateral da por un candidato no apoyado por Washington que, con Brasil que, a diferencia de Chile y México, no tiene además, representa los intereses sudamericanos y man- una relación privilegiada con Europa, pese a ser su prin- tiene estrechos vínculos con Brasil. Conforme a su rela- cipal socio económico. En cuanto a los Estados miem- ción correcta pero política y geográficamente distante bros, Alemania introdujo el concepto de los denomina- con EE.UU., Brasil no ha tenido un papel importante dos “países ancla” en su política de cooperación al des- en la OEA que ha sido identificada por Itamaraty arrollo. Estos países o potencias regionales podrían ser- como espacio claramente dominado por EE.UU. y liga- vir de factor de estabilidad y desarrollo regional, sir- do a los intereses de Washington donde tiene su sede viendo de intermediario o puente entre los donantes y principal. los países del Sur. En las Américas, Brasil (junto con Argentina y México) sería uno de los países ancla con los cuales se podría crear una cooperación triangular. 80 Véase Stefan A. Schirm, 2005, op. cit., p. 118. 78 José Botafogo Gonçalves, 2006, op. cit., p. 139. 79 Sean W. Burges, 2006, op. cit., p. 39. 81 Robert S. Chase, Emily Hill y Paul M. Kennedy, The Pivotal States. A new Framework for US Policy in the Developing World, 1997. Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius 28 En el ámbito de prevención y resolución de conflictos, donante global de los países andinos y Brasil quiere Brasil sería un socio idóneo de la UE. En términos de asumir un liderazgo político alternativo al que ejerce valores y enfoque, la política brasileña de prevención y Estados Unidos. Esta cooperación serviría también resolución de crisis está muy cercana a la estrategia de para contrarrestar la hegemonía de EE.UU. en esa la UE y mucho más distante del enfoque militar de subregión, puesto que tanto la UE como Brasil favore- Washington.Tanto la UE como Brasil prefieren instru- cen la prevención y la resolución pacífica de conflictos mentos diplomáticos a la coerción y persiguen estrate- (entre ellos, Colombia) y defienden políticas de des- gias de desarrollo sostenible de largo plazo en los paí- arrollo alternativo ante la erradicación de la coca. ses en los que “intervienen” como soft powers. Por Asimismo, son partidarios de afrontar las raíces y no tanto, Brasil es un potencial aliado político de la UE y los síntomas de las crisis de Estado: la pobreza y la su política de prevención de conflictos. A su vez, la UE desigualdad social. podría apoyar los esfuerzos de estabilización regional de Brasil en América Latina y el Caribe. Pero Brasil no tiene un lobby demasiado fuerte en la UE, puesto que su relación formal con Europa se limi- Sería una alianza de mutuos intereses. Brasil podría ta desde hace casi ocho años a las negociaciones abrir un diálogo político bilateral privilegiado con la (¿fallidas?) de un acuerdo de asociación entre el MER- UE (siguiendo el ejemplo de India) que le significaría COSUR y la UE. Europa no percibe a Brasil como un el reconocimiento implícito como potencia regional actor regional o global importante. Un ejemplo recien- media, podría contar con algunos recursos financieros te es el programa de la presidencia alemana de la UE, adicionales y hacer un contrapeso a Estados Unidos. que subraya en el punto 19 que únicamente los países La UE podría ganar un aliado en América Latina (su asiáticos (Japón, China, India y ASEAN) son conside- región culturalmente más cercana) a la hora de difun- rados “socios estratégicos” de la UE.82 dir su concepto de poder blando de prevención y resolución de conflictos, de asumir un mayor papel frente a Es positivo que la UE esté considerando establecer un los Estados frágiles (en la región andina) y de expor- diálogo político bilateral con Brasil. Ante estas refle- tar su modelo de integración como doctrina de paz. xiones, sería un momento oportuno para reconsiderar las posibilidades de una cooperación triangular con ese Puesto que la mayoría de los países andinos han estre- país ancla de la región a fin de prevenir y resolver con- chado vínculos con Brasil y que todos ellos forman juntamente crisis de Estado en su vecindad, y particu- parte de CASA, se abren nuevas posibilidades de coo- larmente en la región andina, uno de los principales peración triangular entre Brasil y la UE. Es una zona beneficiarios de la asistencia de la UE y un socio clave geográfica de mutuo interés: la UE es el principal de Brasil. 82 Rat der Europäischen Union, Achtzehnmonatsprogramm des deutschen, des portugiesischen und des slowenischen Vorsitzes, Bruselas, 21 de diciembre de 2006, p. 15. Documento de Trabajo 35 29 DOCUMENTOS DE TRABAJO 35 34 33 32 31 30 29 28 27 26 25 24 23 22 21 20 19 18 17 16 Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora?, Susanne Gratius, Abril de 2007 Bielorrusia: Entre Rusia y Occidente, Balazs Jarabik and Alastair Rabagliati, Marzo de 2007 Europa y Rusia, más allá de la energía, Kristina Kausch, Marzo de 2007 Nuevos gobiernos, ¿nuevas direcciones en las políticas exteriores europeas?, Richard Youngs (Editor), Enero de 2007 La Refundación del Estado en Bolivia, Isabel Moreno y Mariano Aguirre, Enero de 2007 Crisis del Estado y dominios civiles en África, Mariano Aguirre y David Sogge, Diciembre de 2006 Democracy Promotion and the European Left: Ambivalence Confused?, David Mathieson and Richard Youngs, December 2006 Promoting Democracy Backwards, Peter Burnell, November 2006 Respuestas globales a amenazas globales. Seguridad sostenible para el siglo XXI, Chris Abbott, Paul Rogers y John Sloboda, Septiembre de 2006 Cuando más es menos: contribuir a la construcción del Estado en Afganistán, Astri Suhrke, Septiembre de 2006 The Crisis in Timor-Leste: Restoring National Unity through State Institutions, Culture, and Civil Society, Rebecca Engel, August 2006 Misión de la ONU en la República Democrática del Congo: Imponer y consolidad la paz más allá de la elecciones, Luis Peral, Julio de 2006 Angola: La “buena gobernanza” global también es necesaria, David Sogge, Junio de 2006 La recuperación del conflicto armado: Lecciones aprendidas y próximos pasos para mejorar la asistencia internacional, Megan Burke, Abril de 2006 Democracia y Seguridad en Oriente Medio, Richard Youngs, Marzo de 2006 Defining ‘Terrorism’ to Protect Human Rights, Ben Saul, February 2006 Failing States or Failed States? The Role of Development Models: Collected Works; Martin Doornbos, Susan Woodward, Silvia Roque, February 2006 Facing the Victims in the Global Fight against Terrorism, Jessica Almqvist, January 2006 Transition and Legitimacy in African States: The cases of Somalia and Uganda Martin Doornbos, December 2005 The United Nations’ Responsibility towards Victims of Terrorist Acts, Irune Aguirrezabal Quijera, November 2005 Brasil en las Américas: ¿Una potencia regional pacificadora? Susanne Gratius 30 DOCUMENTOS DE TRABAJO 15 14 13 12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 Las amenazas a la seguridad humana y el problema de los medios de acción, Luis Peral, Octubre de 2005 ¿Ayudando a Castro? Las políticas de la UE y de EE UU hacia Cuba, Susanne Gratius, Octubre de 2005 Alliance of Civilisations: International Security and Cosmopolitan Democracy, Kristina Kausch and Isaías Barreñada, October 2005 Building a New Role for the United Nations: the Responsibility to Protect, Carlos Espósito and Jessica Almqvist, September 2005 Reforma política y perspectivas para una transición democrática en el Golfo Pérsico, Jill Crystal, Julio de 2005 Agresión, crimen de agresión, crimen sin castigo, Antonio Remiro Brotóns, Junio de 2005 España y el Magreb durante el segundo mandato del Partido Popular. Un período excepcional, Laura Feliú, Mayo de 2005 Los instrumentos de la UE en la prevención y gestión de conflictos, Javier Niño Pérez, Abril de 2005 Contribución española a la construcción de la paz. Razones y propuestas para la elaboración de un Plan de Acción, Luis Peral, Abril de 2005 España y Marruecos: ¿hacia una agenda de reformas?, Richard Gillespie, Abril de 2005 ¿Cómo juzgar a los acusados de actos de terrorismo?, Jessica Almqvist, Marzo de 2005 Reflexiones sobre la reforma del Servicio Exterior de España, Carlos Espósito, Febrero de 2005 El Islam político: ¿está listo para comprometerse?, Emad El-Din Shahin, Febrero de 2005 El Proceso de Barcelona, diez años después: ¿Un modelo para afianzar la reforma árabe?, Richard Youngs, Enero de 2005 A proposal for governance of the Gaza strip in the context of the announced Israeli withdrawal, CITPax, an initiative of Shlomo Ben-Ami, November 2004 Documento de Trabajo 35 Potencias emergentes como Brasil, India y Sudáfrica empiezan a asumir un importante papel en la agenda internacional y regional. No obstante, ninguno de los tres países tiene voz o voto en los principales foros internacionales, entre ellos el Consejo de Seguridad, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el Grupo de los Ocho (G-8). Su estatus en la jerarquía internacional de Estados aún no está claro: cumplen los criterios cuantificables para ser grandes potencias, pero no quieren o no pueden actuar como tales por falta de recursos o voluntad política. Este último es el caso de Brasil que se percibe a sí mismo como potencia media que actúa con los instrumentos de soft power (poder blando). Al mismo tiempo, Brasil se proyecta como potencia sudamericana con capacidad de definición y estabilización regional. Después de analizar su posición en la jerarquía internacional de Estados, este documento de trabajo hace hincapié en los recursos materiales de Brasil (capacidad militar, geográfica y demográfica, económica, tecnológica y cultural) y en los factores domésticos para actuar como potencia regional. Puesto que por los enormes desafíos en el ámbito social y de seguridad interna Brasil no es considerado como un Estado consolidado, genera dudas sobre su capacidad para servir de ancla de estabilidad y mediador político en su vecindad. Un breve análisis de los datos disponibles permite llegar a la conclusión de que las dificultades internas limitan pero no impiden un liderazgo regional de Brasil. El siguiente capítulo de esta publicación destaca que, gracias a su política exterior activa y proponedora, Brasil no sólo es un importante actor global, sino que tiene un proyecto regional de dos componentes complementarios: el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y la Comunidad Sudamericana de Naciones (CASA). Fue a partir del Gobierno de Lula que el país “sudamericanizó” su política exterior y empezó a “intervenir” diplomáticamente en conflictos políticos en su vecindad, particularmente en Bolivia y Venezuela. Asimismo, Brasil asumió en 2004 el liderazgo militar de la Misión de Estabilización de Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH). A raíz de ello, el cuarto capítulo analiza el papel de Brasil como mediador de conflictos en Sudamérica, así como las implicaciones regionales de su actuación en Haití. La responsabilidad político-militar de Brasil en Haití y frente a sus vecinos andinos demuestra que el país está actuando cada vez más como potencia pacificadora y/o estabilizadora. Si Brasil ha asumido un claro protagonismo internacional en la pacificación de Haití, frente al dominante papel de EE.UU. todavía no es el actor clave para estabilizar la región andina. No obstante, la integración sudamericana promovida por Brasil es una respuesta regional a las crisis de Estado en Sudamérica. A continuación, se evalúan las perspectivas y límites internos y externos de un liderazgo político regional de Brasil. La escasa asignación de recursos financieros para estabilizar Sudamérica es, sin duda, la limitación más importante al liderazgo regional de Brasil. En el plano externo, el rival más importante de Brasil en la región es EE.UU. y no Venezuela que, pese a las ambiciones de Hugo Chávez, no cumple con los criterios para convertirse en una potencia regional. Finalmente, se llega a la conclusión de que, por su estilo consensuado en el marco de la integración, Brasil es una potencia regional antihegemónica y cooperativa. Su compromiso con la resolución pacífica de conflictos y con la integración sudamericana convierte a Brasil en un socio idóneo de la UE, sobre todo a la hora de prevenir y resolver crisis de Estado en la región andina. www.fride.org Goya, 5-7, Pasaje 2º. 28001 Madrid – ESPAÑA. Tel.: +34 912 44 47 40 – Fax: +34 912 44 47 41. Email: fride@fride.org

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Brasil en las Américas:¿ Una potencia regional pacificadora?

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